地方政府的公共机构角色需被重新确认

　　审计署最近公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计结果发现，非税收入占到县级财政性收入的六成，上级转移支付也并不能有效缓解县级财政支出所面临的压力。

　　这份报告显示，2011年在54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。造成这种现象的原因在于，中国的分税制造成财权与事权的背离迫使地方政府寻找别的财源，以及基层政府支出无所节制与财政饥渴带来的敛财动力。

　　分税制的一个特点就是财权向上集中，从而造成基层政府承担过多事权而无足够财政支持的局面，很多时候需要依靠非税收入来维持运作。尽管有上级政府的转移支付，但这些资金都有明确规定的用途，地方政府没有根据自身财力缺口统筹安排使用的权力。

　　这也是近些年来中国地方政府过于依靠土地财政的主要原因：一方面，土地升值快，融资规模大，地方政府很容易上瘾；另一方面，土地开发带来的各种税种基本上都是地方税，所以，地方政府乐于搞土地开发，这鼓励了他们像爆发户一样不断粗放式财政支出。

　　非税收入的另一个来源是，游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派，有统计显示，近几年中央公布许可收费的项目只有130多种，而地方上执行的收费项目多达1000多项。当土地收入膨胀的时候，降低了乱收费的压力，但是，在当前土地财政陷入停滞的时候，乱收费开始承担财政获取非税收入的主要来源。由于非税收入随意性很强，它们更容易加重市场和企业的负担。

　　但是，当前对于县级政府财政非税收入比例过高的反思，在体制内主要呼吁改革分税制。分税制造成的财权与事权的不匹配，确实是令地方政府过于倚重土地财政和其他收费项目的原因。但我们认为，问题的根源并不完全在于分税制，而是政府对于事权缺乏规范。

　　在地方政府层面，一直呼吁改革分税制，因为财政不够花，支出压力大。但是，地方政府的财政支出到底用到哪里呢？地方政府的支出主要用于投资与建设，更需要投入的民生领域，反而一直投入不足。这意味着一些地方政府的实际行为更像是投资公司，而非服务国民与市场的机构，这种不合理的定位导致滥用了财政资源，并被迫在税外寻找收入，形成资金饥渴症。

　　所以，中国优先需要深思的是地方政府角色，规范其事权而不是想要改变税制来维持这种不合理的政府运作。财政资金必须优先用于民生支出而不是投资，地方政府不应该公司化，而应是服务于公民和市场的机构。如果各级政府依然重投资、轻民生，那么，如何改革税制都无法满足政府的资金饥渴，因为这本身是个无底洞，即其无效的投资导致沉重的债务，最终没有足够的市场税收资源填补。

　　政府支出中的三公消费数额太大，尤其是地方政府更少受约束，如果财政资金紧张，完全可以取消三公消费，而不是在政府内部平衡利益或者寻找新的财源。如果取消三公消费以及减少不必要的政府投资，地方政府依靠税收完全可以运行，或者大幅降低财政压力。而更为隐秘的是，在一些地方政府的投资支出当中，由于寻租现象的存在，很多支出并不合理，一些公共工程造价本来一个亿就可以保证质量完成，但是，往往最终可能需要三四个亿还无法保证质量。这种粗放式的不受约束的支出，才是地方政府财政资源紧缺的原因。

　　一个花钱不受硬约束的地方政府，总归是不断的索取而非节省，因此，目前所谓的改革分税制来回应地方政府过于依靠非税收入，完全是南辕北辙，是拒绝对自身问题的审视，是沿着粗放式的不受约束的财政方向继续运行，而中国经济增长率的不断回落，已经难以支撑这种狂奔。