事业单位改革步入攻坚期 3000万人何去何从

　　目前，随着《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的全文发布，事业单位改革逐步走向纵深，步入攻坚期，主要面临的问题是事业单位改革的动力不足，呈现横向上 “两头热、中间冷”，纵向上 “上下热、中间冷”的局面。中央编办研究中心主任洪都近日向记者表示，事业单位改革要在全社会形成共识，避免出现片面、消极、碎片化倾向，应告知3000万事业单位人员一个可预知的未来。

　　事业单位改革难在何处？

　　——各省自行其是 试点较难推进 改革呈现支离破碎

　　“2011年3月，中央印发五号文件标志着我国分类推行事业单位改革的顶层设计已经完成。此后，全国将纳入统一的改革轨道。2011年6月2日举行的全国事业单位改革座谈会，则标志着全国分类推进事业单位改革的工作全面推动。事业单位改革由始已久，虽然取得一定进展，但由于缺乏统一标准，各省市各行其是，改革呈现着支离破碎的局面，迫切需要全国统一推进。顶层设计完成以后，全国就纳入统一的改革轨道。”洪都如此总结已经进行的改革。

　　十多年来，我国事业单位改革一直在纠结是否“减机构的人员、减财政负担”两大目标。从各地情况看，尽管山西、上海、浙江、广东、重庆五省市自2008年就已成为事业单位改革试点地区，按计划应于2010年底结束并向全国推广经验，但由于遇到诸多棘手难题，截至目前试点工作仍未结束。

　　“目前我国事业单位分类改革，自去年6月2日已经一年。但改革的动力渐渐出现不足，专家学者所提建议不多，制定相应对策性的政策也不够。横向上看‘两头热、中间冷’，纵向上看是‘上下热、中间冷’的局面。”

　　从纵向上看“上头热”，洪都解释说，党中央、国务院以及中央编委、中央编办以及相关部门等对分类推进事业单位改革都非常积极，经历了十年颁发中央五号文件，还有十一个配套文件同时印发，涉及十一个部门。可以说，从中央到相关部门都积极推进事业单位改革。

　　“下头热”，广大民众总寄希望于事业单位改革，能给全国人民提供更多更好的公共产品和公益服务。五号文件也同样提出 “基本公共服务均等化”的目标。百姓寄望改革能让看病难、上学难得以解决。

　　“中间冷”，指相关部门、事业单位主管部门，事业单位自身不积极。

　　洪都分析指出，横向上也是“两头热、中间冷。”横向上，行政管理体制改革、经济体制改革、社会管理创新这三大方面的改革都迫使事业单位必须改革。行政体制改革是转变政府职能，近年全国“两会”上，不少代表委员把经济结构发展方式之所以不能转变到位，归结于政府职能没有转变到位。

　　此外，从计划经济变成社会主义市场经济，经济体制改革让国家发生了翻天覆地变化。而事业单位依存于计划经济，当经济体制发生了变化，事业单位依存的主体发生了变化，其生存的空间和活力就受到极大冲击，也迫使事业单位进行改革。

　　再者，目前我国社会管理体制也正在进行全面改革。社会管理体制创新标志着公共服务，公共产品要进行相应的调整，也促成了事业单位必要进行改革。

　　由此来看，经济社会的各种改革对事业单位改革都形成了一个合围趋势。毫无疑问，而事业单位改革肯定会产生震动，但是事业单位主管部门和地方领导，是绝对不会允许因事业单位改革而引发不稳定。主管部门和事业单位有天然的利益关系，如果事业单位要改革，原有的利益格局就要打破。所以，事业单位改革前景不容乐观。

　　“任何事物的发展变化是内因和外因共同作用，而内因是决定性因素。事业单位自身如果没有内生动力，改革就非常困难。”洪都表示，作为改革的主体的事业单位面临分成三类：存在行政职能的、公益的和从事生产经营的。无论分到哪一类，一个很关键的问题没有解决，即分类改革以后，事业单位的人员前景不明确，这种微观的不确定性直接影响了3000万群体对事业单位改革的积极性。

　　事业单位改革如何推进？

　　——为3000万人设计未来 不是“减机构 减员 减编”

　　事业单位改革到底如何推进？洪都表示，改革要顺利推进，就一定要把中央文件具体到细节，告知3000万事业单位人员，分类以后他们将面临怎样的未来状态。

　　我国现有3000万事业单位从业人员，其中教育占1500多万，其次是卫生占480万。全国13.4亿人口仅有480万医疗工作者服务，医务人员大量缺乏。洪都举例说：“北京阜外医院，事业单位编制1900人，现在却有3000多人，其中1000多人没有编制，而这些大多数是近年从国外引进的高级专家学者，他们没有编制，全都是临时工。如此对待，怎能长久留住人才？”

　　现在所有的发达国家有一个普遍趋势，就是类似于我国事业单位、非盈利机构的事业单位，从业人数已经超过产业工人。而我国的产业工人1.2亿，是事业单位人员的四倍。所以，我们必须有一个清醒的认识，否则在制定相关的改革目标和价值取向时就会出现严重偏差，还会走“减员减编减财政”这条老路。“十年前，我们国家事业单位改革就大量精简人员，减轻财政负担，实际上根本没有减轻。这次中央五号文件里，再也找不到精简人员、精简机构和减轻财政负担这三句话了。”

　　洪都对事业单位改革已成的思维定势表示担忧。他说：“清理、规范的目的并不是要减多少机构、减多少人员。我们现在已有苗头，去年各主管部门对事业单位进行清理、整顿、规范，其中每一个主管部门津津乐道的，就是通过清理规范减少了多少机构、减少了多少编制和人员。这是可怕的思维惯性。”

　　“事业单位分类改革过程中还要防止国有资产流失。事业单位改革其中有一部分要转企，就面临着这个问题。”洪都以乡镇卫生院的发展为例，以前搞乡镇事业单位改革，全国大多数乡镇都把乡镇卫生院以极低的价格全部卖掉。甚至出现了4500万的市级卫生院以500万的价格卖给全体职工。现在医疗卫生改革，要求提供基本服务的乡镇卫生院，许多乡镇又以原来十几倍、甚至几十倍的价格，把原来的卫生院买回来。这些都是国有资产在极大流失。

　　“2015年以后就再也没有承担行政职能的事业单位，改革中肯定有一部分人员要脱离原来的岗位重新安置。”洪都分析指出，即使事业单位化为承担事业行政职能也有不确定性。因为承担行政职能的改革路径有两条，第一，成建制的回到党政机关内设的司局和行政编制。但是中央五号文件规定，不能突破现有的行政编制，不能突破现有的行政机构数。中央决定不增加一个行政编制，那么，党政机关在行政编制在没有空余情况下，改革路径就很难走得通。

　　此外，重新安置时，进不了党政机关，只有回到保留的事业单位或企业，从承担行政职能的单位到公益类的事业单位，或转为企业，标志着身份从国家干部变成了企业工人，原来头上的光环一夜之间消失。所以，事业单位人员这种心理落差也要充分考虑。

　　总之，尽管事业单位改革举步维艰，洪都认为，事业单位改革处理此问题的时，一定要有一种对人的平等的情怀，真正地站在对方的立场上来考虑问题。

　　事业单位改革怎样才能成功？

　　——要防止片面、消极、碎片化倾向 全社会形成共识

　　事业单位如何才能成功改革？分析观察一年来全国改革，洪都认为，应防止出现三种倾向。

　　首先，要防止片面改革倾向。事业单位改革的核心是创新机制和体制。十年来，片观化改革非常突出，绝大多数地方和主管单位都把精简事业单位的机构和人员、减轻财政负担作为改革的目标，将改革的核心问题完全忽略。改革的过程中要特别防止价值和目标取向上的片面性。

　　“以前，县乡的大量事业单位并的并、撤的撤、卖的卖，尤其是乡镇的农村中小学被大量撤减。校车事件仅是一个表象，背后的是过多撤并中小学产生的问题。原来村里的小学撤掉了，方圆就设一个中心小学，有很多农村的孩子都要走数公里去上学，如果我们的孩子们都能就近入学，他用得着去坐那破破烂烂的车吗？”

　　洪都认为，不少地方把医院、文艺院团、文化宫等单位或者转企、或者解散，客观上就造成了农村地区的看病难、上学难，文化生活贫乏等一系列问题。真正要解决的问题就是事业单位的体制和机制问题。

　　其次，防止消极改革倾向。动力不足渐显，大多事业单位在改革过程中都很消极。

　　最后，要防止碎片化改革倾向。事业单位分类改革是一个系统工程，不仅涉及到多个领域，目前已经印发的十一个配套文件就是十一个领域。要防止改革利益的碎片化，一方面，不能把事业单位分类改革基于本地区、本部门的利益来考量。其造成的危害是，陷改革与部门利益的私利当中，完全按照部门的利益来思考事业单位改革。另一方面，还要防止改革内容的碎片化。改革涉及十一个配套文件，十一个方面是有机联系，只有先后，而不存在可干不干的问题，十一个方面应该有序地推进。

　　“要尽快在全社会形成事业单位改革的共识，各个部门、各个阶层，从上到下，从政府官员到普通百姓，都积极地支持、拥护，共同推进事业单位改革。”洪都说。