湖北土改：探索承包经营权确权

　　日前，耗时10年、15易其稿的《湖北省农村土地承包经营管理条例（草案）》（以下简称“《草案》”）正式提请湖北人大常委会审议。

　　据悉，该草案首次规定对承包经营权实行物权保护，明确界定村集体经济组织成员资格，同时对土地承包经营权流转作出具体规定。

　　6月18日，湖北省农业厅厅长祝金水表示，出台该政策的背景，是随着城镇化、工业化步伐的加快，湖北土地资源日益稀缺，人地矛盾凸显，农民要求稳定农村土地承包关系的愿望非常强烈。

　　中南财经政法大学民商法教授、中国农地法制研究中心常务副主任高飞表示，《草案》有利于建立起明晰的土地关系，提高农村土地的流转率。

　　明晰产权

　　《草案》主要针对当前农村土地承包经营中的普遍性问题。

　　例如“增人不增地，减人不减地”的土地政策与现实存在的冲突。

　　“国家在制定土地承包政策的时候，并没有充分考虑到农村人口的实际变动。”湖北省某分管农业的基层政府官员称，由于家庭人口状况的自然变化，农民对承包地调整的要求越来越强烈。

　　针对这一问题，《草案》第三十一条明确规定，对以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权依法实行物权保护。

　　保护举措之一是限制随意调整。《草案》规定：承包期内，出嫁女、入赘婿在新居住地无承包地的，发包方不得收回其原承包地。妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地无承包地的，发包方不得收回其原承包地。

　　同时，明确集体经济组织成员资格，这是确立农村土地承包权益、调解和处理农村土地承包纠纷的重要依据。《草案》以列举方式对七种情形作出规定。

　　“以户籍为主要条件来认定这一身份未必是妥当的。”高飞指出，由于我国在集体经济组织立法方面工作比较滞后，集体经济组织成员和《村委会组织法》里面的村民，实际上还不完全吻合，这就需要具体进一步细分。

　　对关注度最高的农民土地被征用的问题，《草案》特别规定：征收、占用土地前，应向被征承包地所在地的乡（镇）、村公告，并听取被征土地农村集体经济组织和承包户的意见，“对违法征收、占用土地或擅自扩大征地范围以及未按时足额支付补偿费的，承包户可以拒绝交地”。

　　促进规模经营

　　“对土地承包经营权实行物权保护，这意味着对它的保护更加稳定。”高飞称，这有利于提高土地承包权流转率，“对实现土地适度规模经营有基础性制度作用。”

　　事实也正是如此，在湖北农村，土地资源的利用状况并不乐观。

　　“由于使用权分散，不能实现土地的规模化，农民种田现在是成本高、收益低，每亩地每年最多有1000元左右的毛收入”，上述基层政府官员表示，在此境况下，农田抛荒的情况突出。

　　统计显示，湖北全省因农户自己不耕种又没有进行流转而形成的常年撂荒面积为40万亩、季节性撂荒178万亩。

　　这位官员还表示，近几年，由于承包权问题导致的村民间纠纷也日益增多，每户的人口数量都有变化，但每家可用的土地数量一直都没有调整，这就造成很多矛盾。

　　据官方统计显示，2011年，湖北土地流转面积占家庭承包耕地面积的13.6%，比全国同期平均水平低了4.2个百分点，同一年，全省因土地承包经营权流转引发的纠纷共5404起，占土地承包纠纷总数的37%。祝金水认为，《草案》通过对产权的明晰，有利于促进土地适度规模经营，推动农业现代化的实现。