对一项民生基金的追问：价格调节基金的是与非

　　郭晋晖

　　[ 相关人士表示，价格调节基金所面临的困境反映出的是近年来价格体制改革太快而财政体制改革太慢之间的矛盾，近年来各级财政一路高歌猛进，但却没有安排足够的、稳定的资金用于稳价安民 ]

　　在过去的半年中，山西省晋中市榆次区的残疾军人许二虎在原来优抚补助基础上每个月又多领了30元的临时价格补贴。

　　徐二虎家里平日的支出就靠他妻子在村里打零工的收入维持，儿媳去年因病去世之后又欠了一笔债，家里经济更加捉襟见肘。30块钱虽然不多，但对于这个困难家庭来说却无异于雪中送炭。

　　许二虎并不知道他领的这笔钱源于国家发改委等国家五部委去年下发的通知。通知要求各地建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，全国相当一部分地区联动机制所需资金的来源是价格调节基金。

　　在价格调节基金向社会征收合法性以及管理使用乱象受到质疑的同时，却不能否认这是一个真正用于民生的基金，它弥补了现行财政体制对社会底层支出的不足。（相关报道见本报5月11日A1、A8版）

　　如今，价格调节基金面临着两难困境——有关部门认为它没有经过批准，将之归为乱收费，但各级财政却没有拿出足够的资金来投入稳价安民工作，它的作用仍然不可取代。

　　四两拨千斤

　　价格调节基金是指专项用于政府平抑物价、平衡供求、稳定市场，重点用于保障人民群众特别是低收入群体基本生活的基金。

　　按照财政预算的规定，价格调节基金采取收支两条线，由物价部门或是地税部门负责征收并纳入财政专户管理，专款专用，结余结存，滚动使用。

　　从各省发布的条例来看，价格调节基金使用大多是由价格主管部门根据形势会同财政部门提出实施方案，并报同级政府批准，再由财政部门拨付资金。

　　去年年初，为建立应对物价上涨保障困难群众生活的长效机制，国家发改委等五部委联合发出《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》，要求全国各省市区2011年底前必须建立起联动机制。

　　山西省政府于去年8月下发通知要求各地建立联动机制，符合下列三个条件之一，政府就应发放价格临时补贴：全省居民消费价格总指数月同比涨幅超过5%，或全省月同比食品价格涨幅超过10%，或是国务院出台重大平抑市场价格的相应政策。

　　联动机制的基本保障对象是优抚人员、城乡低保对象、农村五保供养对象、领取失业保险金人员和农村寄宿制学校学生等。

　　根据通知要求，山西省从去年11月开始连续6个月向困难群体发放临时价格补贴，直到5月份价格稳定之后才停发。

　　山西省晋中市榆次区民政局局长张维平对《第一财经日报》记者说，榆次区的临时价格补贴标准是城市低保每人每月30元，农村低保每人每月20元，优抚对象和五保户每人每月30元。这6个月仅民政部门发放的价格临时补贴超过320万元，这笔钱的财政支出科目为价格调节基金。

　　在担任民政局长之前，张维平的职务是物价局长，他对于价格调节基金的收入和支出情况也非常了解。据他介绍，目前榆次区的价格调节基金主要采取向社会征收的办法，目前每年征收额约为900万元，用于支付临时价格补贴绰绰有余。

　　“价格调节基金很有用，关键时刻能够起到四两拨千斤的作用。”张维平表示，除了发放临时价格补贴之外，价格调节基金另一个重要用途是扶持副食品生产流通企业，通过给予相关生产经营者补贴来平抑粮油肉蛋奶等生活必需品价格异常波动。

　　泽榆畜牧业开发有限公司是榆次本地最大的肉制品加工企业，旗下的泽榆冷鲜肉占到当地60%的市场份额。每年一到中秋节和春节猪肉价格上涨的时候，泽榆就会推出特价肉，价格会比市场价低1块钱左右。

　　降价的秘密就是政府通过价格调节基金对这家企业进行了补贴。张维平表示，在他当物价局局长期间，榆次区每年都会向泽榆注入10万元，晋中市也会注入15万元，每逢两节还会有一些额外补贴。

　　“价格调节基金所起到的是经济杠杆的作用，实际上有时企业让利的金额远远大于政府的补贴，但由于政府和企业是一个长期合作的关系，企业对此有稳定的预期，关键的时候也愿意服从政府的指挥。”张维平说。

　　近年来榆次区利用价格调节基金扶持了一批蔬菜生产企业、温室大棚、面粉厂、食用油厂以及平价超市，每家企业获得资金以5万、10万元居多，但这些“小钱”对于平抑物价上涨起到了积极作用。

　　真正的民生基金

　　榆次的情况是全国的一个缩影。在国家五部委的刚性要求之下，目前全国31个省份都建立了联动机制，但各地补贴的标准并不相同。

　　农村困难群众补贴标准每人每月5~40元不等，城镇困难群众补贴标准每人每月10~60元不等。

　　补贴标准与地方财力密切相关，虽然国家五部委发了通知，但价格临时补贴资金却全部由地方自行筹集，资金来源各不相同。像榆次一样，大部分地区价格补贴资金来源于各地价格调节基金，没有建立价格调节基金的地区则由城乡低保节余资金中临时列支，或者由地方财政拨款。

　　价格调节基金在一定程度上弥补了现行财政体制对社会民生支出的不足。

　　2011年全国价格调节基金筹集额共230.2亿元，联动机制向困难群众发放的价格临时补贴累计达到113亿元，其中相当一部分补贴资金为各地价格调节基金。

　　从各地的情况来看，往往价格调节基金相对健全的省份，联动机制的覆盖范围就广，补贴标准就高。2011年山西、内蒙古、广东等省份价格调节基金筹措在10个亿以上，同期它们动用价格调节基金发放的临时补贴也居全国前列，分别为9.6亿元、9.1亿元和3.6亿元。

　　山西省全年支出价格调节基金11.25亿元，除价格临时补贴支出81%之外，扶持副食品生产基地项目建设支出约为1.45亿元，占支出总额的13%；政府储备补贴项目3396万元，占支出总额的3%。

　　广东省价格调节基金也对保障“菜篮子”供应和价格稳定起到不可替代的作用。2011年广东省用于平价商店、冷藏措施、蔬菜大棚等“三项建设”支出为5.1亿元，占到使用总额的53%。截至目前，广东省已经建立平价商店2000多家，补贴蔬菜大棚项目超过200个，补贴冷藏设施项目超过100个。

　　张维平表示，价格调节基金的存在使临时价格补贴和菜篮子供应有了一个稳定的资金来源，也不会给本就脆弱的县级财政造成支出压力。

　　出路何在

　　价格调节基金虽然是一项真正用于民生用途的基金，在维护社会稳定方面也发挥着不可替代的作用，但由于它没有列入政府性基金项目目录，其存在的合法性一直都受到质疑。相关部门也屡次公开表示该基金未经过国务院的审批。

　　基于《价格法》27条“政府可以设立价格调节基金，调控价格和稳定市场”和国务院的要求，省级政府纷纷建立了价格调节基金，其中有很大一部分是采取面向社会征收的方式。

　　据统计，全国大部分省区市已经建立价格调节基金，个别仍未建立的也正在积极建设中。在资金来源上，除北京等个别省份采用财政列支外，大部分省份采取向社会征收的方式。

　　以山西为例，根据2005年出台的《山西省价格调节基金征收使用管理办法》，山西省境内从事生产经营活动，有销售和应税劳务收入并交纳增值税、消费税和营业税为计征依据，按照三税之和的1.5%征收，高税负的烟酒等产品按照实际缴纳税负的1%征收。

　　2011年底，全国价格调节基金余额约为37.9亿元。山西、内蒙古、辽宁、广东等11个省份余额在1亿元以上。

　　这些钱对于这几年财力雄厚的各级财政来说，并不是一个大数目，但具体到“上面千条线，底下一根针”的县级政府来说，这笔钱又变得非常重要，一旦取消，临时价格补贴和菜篮子保障就没有了稳定的资金来源。

　　用物价部门的话来说，这笔钱是“取之于民，用之于民”，但由于法律法规并没有明确规定可以向社会征收，因此这个基金的合法性也受到质疑。严格从法律角度来解释，价格调节基金应该是财政支出的一种形式，最佳的办法就是由财政预算来统一安排。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受本报采访时表示，由财政出资来建立价格调节基金是最符合《价格法》立法原意的做法，但由于财税部门向来“只进不出”的原则，在预算中新设一项支出需要长期的博弈，当前由财政全额出资设立价格调节基金仍然面临很大阻力，需要更高决策部门的决心。

　　有关部门也意识到这个问题，曾经建议由中央财政每年拿出几百亿来作为价格调节基金，或者是由地方财政分级负担，但这两个建议都被否决了。

　　相关人士表示，价格调节基金所面临的困境反映出的是近年来价格体制改革太快而财政体制改革太慢之间的矛盾，近年来各级财政一路高歌猛进，但却没有安排足够的、稳定的资金用于稳价安民。

　　这也成为中国财政改革的一大软肋。财政部部长谢旭人日前在中国财政学会2012年年会上坦言，如何优化对城乡低收入群体的各项补助政策是当前及今后一段时期财政领域需要重点研究的政策要点，应进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，降低物价上涨对困难群体基本生活的影响。

　　施正文认为，从当前的情况来看，停止征收价格调节基金并不太现实，现在能做的是进一步规范这个基金的征收和使用，使其最大程度地用于民生。

　　在价格调节基金征收管理使用中，另一个备受诟病的是管理费问题，广东省阳江市的管理费高达10%，其中地税和物价部门各占5%，山西征收条例中给予地税部门代征的费用为8%，因此民众担心价格调节基金成为地方相关部门的小金库。

　　上述人士表示，由于物价部门征收手段有限，年初国家发改委已经明确要求向社会普遍征收的省份，应委托税务部门代为征收，但税务部门征收是明码标价的，必须支付一定比例的费用，这也是管理费不规范的重要原因。

　　对于这个棘手的问题，甘肃省已经做了一些探索。《甘肃省价格调节基金征收使用管理暂行办法》第23条明确规定，为了弥补价格调节基金征收管理的必要支出，分别按当年实际征收入库额的2%核算地税部门和价格主管部门的管理费，由同级财政年度预算安排，县级以上人民政府、有关单位和个人不得从基金中扣除上述费用。

　　针对价格调节基金征收和使用中出现的问题，今年三月，国家发改委下发了《关于依法完善价格调节基金管理增强价格调控监管能力的通知》，通知要求各地进一步依法完善价格调节基金，并且要求各地正确认识价格调节基金的性质，不得以增加地方财政收入、限制重要商品跨区流通为目的设立价格调节基金。

　　通知中还要求，向社会普遍或是专项征收的，应该按照适量、适度、公平负担的原则，不得影响企业正常生产和群众生活，同时多级政府之间需统筹安排，不得重复征收。

　　此外，通知还特别提出要强化价格调节基金的管理，并严格划定了价格调节基金的使用范围，专项用于调控价格和稳定市场，同时要求用于扶持农副产品生产、流通的资金规模原则上不得低于当年度基金总额的三分之一。