预算法修正案草案二审 地方政府发债权拟被收回

　　时隔半年，《预算法修正案（草案）》（以下简称“草案”）提请今天召开的十一届全国人大常委会第二十七次会议进行二次审议。

　　现行《预算法》于1995年颁布实施。17年后，《预算法》修订被提上议程。2011年12月全国人大常委会对草案进行了初次审议。

　　草案二审稿在增强预算的完整性、科学性和透明度的同时，对规范中央和地方政府举借债务、规范财政转移支付制度等方面作出了明确规定。

　　预决算公开原则入法

　　近年来，要求政府预算公开透明的呼声日益高涨，强化各级人大对预算的审查监督和公众对预算的参与和监督，也成为近年来社会各界高度关切的问题。

　　对此，草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

　　国家发改委宏观经济研究院罗云毅研究员提出，预算公开是社会各界非常关心的问题，草案对此作出规定是很大进步。同时，该条规定还应进一步细化，应明确预算公开的内容、程度等，以保证法律规定得到有效实施。

　　清华大学白重恩教授建议对“国家秘密”进行明确界定，以防止执行过程中政府部门滥用，将不愿公开的内容都解释为涉及国家秘密，影响预算公开的效果。中央财经大学王雍君教授提出，对不能公开的特殊情况，可以通过制定实施细则来明确。

　　事实上，预算公开要有实际意义，必须以预算完整性为前提，按照完整性要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算，而目前，我国后几项政府收入尚未纳入预算。

　　相关专家认为，现行《预算法》中的预算结构不够科学，不完整，对预算收支仅作了大范围、粗线条的规定，导致只有部分政府收支纳入预算，存在着规模庞大的预算外收支，给政府收支脱离法律监管、滋生腐败行为留下了空间。

　　为此，草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　我国公共预算支出的功能分类和经济分类分别从不同侧面，以不同方式反映了政府支出活动。草案一审中，部分委员建议增加公共预算支出经济分类的具体规定，政府的支出预算只有同时编制了功能分类和经济分类，才能从中看出钱花到了哪些方面、是如何花的，“三公”经费支出的透明度也相应提高了。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，政府预算不仅要公开功能分类，还应该公开经济分类。与经济分类相比，部门预算的功能分类只是算作一种选择性公开，若公开经济分类，财政资金的去向将一目了然，公众也不会再抱怨政府的部门预算看不懂。

　　据此，草案增加规定：公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。

　　地方政府将不得发行地方债

　　本次修订《预算法》，是否直接赋予地方政府发债权是社会关注的焦点之一。为应对国际金融危机，国务院决定，2009年开始发行地方政府债券，采取由财政部代理发行的方式，地方政府债券收支纳入省级财政预算管理。2011年10月，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点。截至2012年年末，地方政府债券将累计发行8500亿元。

　　据审计署全国地方政府性债务审计结果，截至2010年年底，全国只有54个县级政府没有举借债务，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。

　　地方政府发债，该放行还是该收紧？2011年12月底，草案一审时，许多常委会委员建议收紧地方政府发债权。

　　今年3月底，全国人大常委会法制工作委员会和预算工作委员会就草案相关情况在广西、四川调研时，许多部门提出，目前没有统一规范的地方政府性债务管理制度，缺乏统一统计口径，债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障，偿债资金大多依赖土地出让收入，易受土地政策和宏观调控影响，存在较大的不稳定性，财政预算和决算没有反映当年借入和偿还的债务，政府性债务长期脱离预算管理体系，另外，目前政府性债务中有许多是通过政府融资平台举借的，各级政府融资平台公司在建项目普遍存在资金筹措困难的问题，面临资金链断裂、项目停工风险，还本付息压力加大。

　　在此背景下，草案二审稿作出规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　规范财政转移支付制度

　　我国自1994年实行分税制改革，至今近20年。2010年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的66.9%，逐渐出现了地方政府特别是基层政府一方面财力保障不足、另一方面公共服务压力过大的现象。

　　为解决财力保障和支出责任脱节的矛盾，中央这些年来一直在完善财政转移支付制度。此次预算法修改，明确规定了解决原则。草案规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制由国务院决定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

　　全国人大常委会有关部门调研时，许多部门提出，财政转移支付制度在执行过程中存在许多问题：一是大部分专项转移支付资金都要求地方进行配套，有些欠发达地区财政支出缺口大，无力安排配套资金；二是专项转移支付比重过大，使专项转移支付未能从根本上缩小地方政府间的财力差距；三是有些专项转移支付项目重复设置，与下级实际需要脱节，造成一些地方多头申请，重复要钱；四是转移支付的管理办法不够透明，某些专项转移支付需要地方申请，造成“跑部钱进”，使掌握拨款权的部门和工作人员有了权力寻租空间，增加申请拨款的地方和部门行政成本。

　　为了统筹解决这些问题，草案规定财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。