地方自主发债是否关闸

　　自去年6月审计署公布《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》以来，要求规范地方政府性债务管理，允许地方政府自主发债的呼声越来越高。财政部去年批准的上海、广东、浙江和深圳四省市自行发债试点也被看作是允许地方自主发债的试探。然而，近日提交十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的预算法修正案草案二审稿（下称“二审草案”）似乎将地方政府自主发债已漏缝隙的闸门再次关闭。

　　现行预算法第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。而在去年预算法修正案草案一审时，曾对此进行修改，但近日的二审草案则恢复了“地方政府不得发行地方政府债券”的表述，地方政府发债回归现行法律条款。

　　笔者认为，这种回归现行法律条款的做法主要出于两方面的考虑，一是地方政府性债务存量大，带来的问题和潜在的风险尚未化解；二是我国地方自主发债配套制度尚未建立。

　　然而，从近年来中央对地方政府举债融资政策的调整可以看出，中央对地方政府举债采取了逐步放权的措施。从1998年财政部发行国债转贷给省级政府，到2009年财政部代发地方政府债，再到2011年财政部批准上海、广东、浙江和深圳四省市进行自行发债试点，地方政府发债自主权逐步扩大，虽然离地方自主发债仍有距离，但趋势明显。因此，此次二审草案的调整与其说是关闭地方自主发债的闸门，不如说是表明了中央控制地方政府性债务风险的决心。其实，1994年分税制改革划分中央与地方财权和事权之后，“一级政权、一级财政、一级事权、一级举债权”就成为了一个大方向。鉴于此，建议从以下几方面入手，为将来适当时候地方自主发债可能的重启做好铺垫。

　　首先，多措并举化解地方政府性债务存量风险。按照中央分类处理、区别对待的总方针对现有地方融资平台进行清理，采用存量先分类、增量后规范的原则，控制债务规模，化解现有存量风险。同时，积极推动融资平台资产证券化。经过一轮清理后，保留下来的地方融资平台很大一部分是市政建设、交通设施等基础设施建设类的企业，拥有稳定的现金流和大规模的固定资产，符合资产证券化的条件。因此，可以通过融资平台资产证券化的手段，让资产流动起来，拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，化解地方政府性债务流动性风险。

　　其次，大力推动地方企业债务融资发展，为地方自主发债积累经验。实际上，很多地方交通集团、城建集团等企业都已经在债券市场融资，有了一定的发债融资经验。这类企业发债与国外收益性市政债有一定相似之处，都具有收益性和公益性。未来我国的地方自主发债也可以吸收借鉴国外市政债经验，先易后难，以现有地方政府融资平台为基础，选择有稳定经营性项目收益的融资平台作为地方政府自主发债的发行主体，待条件成熟再发行市政债。现阶段可以大力推动地方企业债务融资发展，有利于地方政府积累发债经验。

　　第三，逐步建立地方自主发债配套制度。加大评级制度建设，提高评级机构公信力，引入政府信用评级制度。逐步推进地方财政信息公开制度建设，进一步扩大预算公开的范围，提高预算公开的精度，提倡地方政府编制资产负债表，为政府评级和政府债券定价提供依据。要求地方政府根据实际状况，每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金。同时，建立地方政府性债务风险的控制指标体系，和地方政府性债务风险的监测预警系统，严密监控地方政府的债务风险；建立明确的地方政府破产处理机制，形成“谁发债，谁偿付”的制度约束。

　　(作者单位：中国银行间市场交易商协会)

　　（责任编辑：武晓娟）