新生三沙市如何管好中国第一大海

　　油气资源丰富的南海，目前形势错综复杂。

　　 周边国家有的疯狂盗采海底资源，有的日复一日跑马圈地。黄岩岛事件尚未完全平息，6月21日，越南国会通过《越南海洋法》，将中国的西沙群岛和南沙群岛包括在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。

　　 一片喧嚣声中，中国政府决定设立三沙市这一地级行政建制。6月21日，相关部门公告“国务院批准设立三沙市”的消息。随即不久，又派出了四艘海监船例行巡航。面对周边国家的不断挑衅，中国政府积极应对。

　　 面对形势复杂的南海，崭新的三沙市如何承担起责任？

　　应对挑衅 中国政府“两张牌”宣示南海决心

　　周方银 中国社科院全球战略院中国周边与全球战略室主任

　　成立三沙市，是我们应对周边国家争夺南海的一个战略。

　　 相对于某些周边国家的做法，我们维护自身权益的做法总体上较为克制，这也是国际社会可以理解的行为。三沙市的设立，在某种意义上可以理解为作出了一个承诺，既向国内也向国际社会的承诺，它有助于显示我们在南海问题上的决心。

　　 外交部发言人以及其他人员经常以多种方式从口头上重申我国对南海拥有无可争议的主权，三沙市的设立，以较为具体的方式，对我们的一些口头表述做了注脚和补充。

　　 在某种意义上，这是以一种几乎不可撤销、不可逆转的方式来做注脚和补充。三沙市正式设立，以后不可能由于外部压力方面的原因而撤销，因此，它在显示我们决心方面的作用是显而易见的。

　　 还有一件值得关注的事件，那就是日前中海油公司宣布，对外招标开采南海油气田。如果说设立三沙市是在维护南海主权上中国政府打出的第一张牌，那么，中海油的招标完全可以看做是宣誓南海主权的第二张牌。

　　 在过去一个时期，我们总体上执行一种温和克制的对外政策，这样的政策曾经促进了东亚地区合作的发展。但单向温和政策的长期执行，客观上也会带来某些不希望看到的负面后果。特别是在某些周边国家在南海等问题以及滋生出较强投机心理的情况下，单向的无弹性的温和政策，会纵容这种投机心理，使其不断以轻微挑衅的方式，一点一点地获得好处，并不断试图扩大自己的获利机会和空间。

　　 在这样的情况下，我们需要通过某些具体的行动，来达到这样一个效果：即打消越南和菲律宾等国在南海问题上的幻想，改变他们某些基本的行为预期。菲、越等国一直在以各种各样的方式测试中国的底线，甚至试图把中国的底线进一步往回推。三沙市的设立，在一定意义上有助于使我们的底线逐步明晰化。

　　 这也是在某些周边国家不断试图在南海问题上挑衅和蚕食中国权益时，我国政府采取的一种反制措施。它对外发出的信号是，中国试图以一种温和而坚定的方式维护自身的权益，试图用刚柔相济的方式宣示我们对相关地区的主权，并把这种权利进一步落到实处。

　　 另外，在南海问题上，我们不仅要以坚定的行为传递维护权益的决心，还要以有针对性的措施，给挑衅行为制造成本。过去我们的克制态度，被某些周边国家错误地理解为中国在挑衅行为面前会选择不作为，黄岩岛对峙事件中中国的表现，已经在某种意义上初步打破了这样一种预期，但菲律宾等国并没有从根本上放弃不切实际的幻想。

　　 从应对的角度来说，我们应进一步提升他们挑衅行为的成本，避免其因为认为挑衅成本很低而不断无心理负担地在南海问题上制造麻烦，不能让他们因为我们的温和政策而在南海问题上处于进退自如的位置。

　　 在南海问题上，我们需要形成一种利益格局，这种利益格局的结果是，使挑衅行为在客观上不符合菲、越等国的利益。也就是说，在主动挑衅的时候，他们要承受风险升级的可能性，从而迫使其采取更为慎重的态度。如果他们确信挑衅行为没有风险，这在客观上的效果反而可能鼓励挑衅行为。

　　 首先，我们要坚定地表达维护南海利益的决心，形成一种“如果他们挑衅我们一定会反制”这样的行为模式，并使相关国家清晰地认识到这一点；第二，如果某些国家蓄意给我们制造麻烦，我们需要让他们为这种行为付出足够的代价，不能让他们在挑衅后无成本的后退，我们要打破这种局面，不能让对方掌握“从麻烦中撤出”的权利；第三，要强化对我们实际控制岛屿的有效行政管辖和经济开发，对于某些“无理取闹”的做法，从心理上不要太在意，更不能轻易退让，扎扎实实地做好自己的事情就行了。

　　 中海油招标，越南外交部出面“抗议”了。那就让它抗议去吧，反正我们的一支由四艘海监船组成的海监维权编队，6月26日已从三亚启航，奔赴相关海域了。

　　三沙需要一个精干、适应性强的机构

　　李国强 中国社科院边疆史地研究中心副主任

　　中国政府批准成立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市管辖着中国面积最大的海洋。驻于西沙永兴岛的三沙市人民政府，肩负着管辖三沙的职责。

　　 三沙市的成立有多个积极意义，至少表明，辖区内那些有争议的岛礁海域归三沙市直接管理。

　　 守卫边疆是所有人、所有部门的共同责任。关于三沙市面临的领土争端问题，不是地方政府能解决的，但三沙市有履行行政管理的职责。与此同时，我国军队有军事守卫的职责。三沙市政府需要促进地方的经济和社会发展，与中央政府一起推动边疆问题的解决。

　　 三沙市的机构设置，跟中国其他地级市不会有太大区别，会根据现行的行政管理体制架构，拥有完整的党政建制，设立人大、政协等机构；成立组织部、宣传部、群工部等党务部门，设立发改局、旅游局、财税局等政府系统。

　　 2008年，海南省编办已经给三沙工委和办事处赋予了一些机构，比如建立纪检和组织部、设立国土、环保、渔业、文化广电局等部门，这些机构到现在仍然存在，将来还会逐步完善。相应的，三沙市下面的一些基层组织也会建立起来，包括乡镇和村委会等。

　　 据我所知，三沙市目前的行政机关人员编制有400个左右，三沙市委、人大、政协三套班子，很多是一人多职。政府工作人员过多，不适合三沙的实情，三沙市要依据自身现状，建设成一个精干、适应性强的机构。

　　 三沙市在今后发展中会遇到一些挑战，我认为从市的发展规划看，要科学地制定国民经济和社会发展的规划。作为管辖海洋经济最大的市，更需要做好科学发展的规划。

　　 三沙市首先面临基础设施建设的问题。永兴岛作为市委所在地，各个方面应有所保障。目前永兴岛以及其他管辖的区域，基础设施比较落后，交通、港口、补给基地等方面的建设需要进一步加大；从三沙市的特点来看，显然需要发展海洋经济，海洋将会作为经济发展的重心，三沙市的经济也将围绕着海洋经济展开，海洋经济包括渔业、旅游、水产品加工、油气等各个方面；三沙市同时也需要通过自己的努力，推进南海经济的国际合作。

　　 鉴于海洋是三沙市的核心，三沙市必须加强南海的生态保护建设。南海是三沙的立命之本，不能让南海的生态被破坏了。南海的海岛和海域生态环境比较脆弱，如何加强海洋保护能力，作为一个年轻的市，要做的工作还很多。除了发展经济，三沙市还需兼顾社会发展，包括教育、科技、文化、医疗和社会保障等多方面，以及村民管理的问题。

　　 在法制建设方面，根据属地管理原则，三沙市需要依法行政。我国对海域和海岛的管理已经出台了很多相关的法律，三沙市也需要建立相应的法规和条例，比如对有居民海岛和无居民海岛管理的推进，对旅游开发的推进等。

　　 目前海上执法有国家的海监和渔政等，依属地管理原则，三沙市也要建立自己的渔政海监制度，与国家的渔政海监配合。另外，南海有一些岛屿属于军事管理区域，三沙市政府在促进三沙地方经济社会发展的同时，也要统筹好国防建设的发展。总之，三沙市的发展潜力很大，但要科学规划、有序推进，做好统筹关系，处理好陆海关系、岛海关系、经济与社会发展的关系、维权和维稳的关系。

　　 不过，新成立的三沙市也有区别于其他地级市，我们对它会有不一样的期待。三沙市成立后，我们的发展不能过于盲目，政策也不能太过激，按科学发展观来办，不能盲目地推进所有的项目，我们需要推进它的健康发展，使得它符合社会和自然的发展规律。

　　海洋经济将成三沙市产业蓝图“重头戏”

　　刘锋 中国南海研究院海洋科学研究所副所长

　　　 在南海资源版图中，三沙市将占据十分显著的位置。规划中的三沙市产业发展蓝图中，海洋经济必将是“重头戏”，主要包括海洋渔业、海洋旅游及油气资源开发产业等。

　　 特别是南海油气资源开发，未来有望成为三沙市经济发展的一大亮点。尽管由于统计口径、地质调查数据等方面存在差异，目前对于南海油气资源储量还没有十分权威的数据，但南海作为油气资源的富集区，却是不争的事实。

　　 按照国家海洋局的统计，南海资源量相当于中国全部油气资源的三分之一，油气资源储量可与波斯湾相媲美。如果再将可燃冰等非传统能源考虑在内，其资源价值更是无可估量。

　　 就油气资源开发而言，我国海洋石油勘探开发就是从南海起步的。目前，中海油在南海的油气产量每年约2000万吨油当量，但基本上是在南海北部陆坡属于没有争议的区域。在南海中南部海域，我国目前还没有油气开发存在。最近，中海油在南海中南部海域公布了9个油气招标区块，标志着中海油实施南海油气开发战略迈出了令人瞩目的一步。当然，上述几个区块只是中海油南海矿区的一部分，中石油、中石化在南海也均有开发区块。

　　 由于三大石油公司在南海中南部海域尚未开展实际生产作业，要准确评估未来的实践效果，尚不太现实。如果乐观预计一切条件顺利，那么，三沙市管辖海域在“十二五”末期实现2000万吨油当量的产量是可期的，这相当于中海油现有的南海油气产量。

　　 设立三沙市后，如何理顺行政管辖职权、明确南海资源管理体制机制，必将提上重要的议事日程。

　　 回顾1988年4月，全国人大七届一次会议审议通过了 《关于设立海南省的决定》，授权海南省管辖西、南、中沙群岛及其海域。但是，由于缺乏具体的实施细则，海南省对南海的管辖权并未落到实处，南海油气资源开发也没有给海南带来多大的利益。

　　 三沙市的成立，有助于改变海南省当前面临的“尴尬”局面。

　　 据保守估计，三沙市管辖海域可开采油气储量价值超2万亿美元。如果实现大规模开发利用，对于缓解我国石油能源紧缺局面、确保我国能源安全具有十分重要的意义。即使其中5%的资源经济收益可由三沙市分享，经济盘面也将近1万亿元人民币，足以显示三沙市未来可期的经济发展前景。

　　 目前，在南沙82万平方公里的广袤区域内，分布着1380多口油井，其中在我国南海断续线内有790多口。周边国家每年掠夺我国南海油气资源超过3000万吨。

　　 有人揶揄三大石油公司，说中石油、中海油可以到南非去采油，却到不了南沙。实事求是地说，后者更难。

　　 主要原因在于，中国石油企业在非洲一般是近海作业，后勤保障、油气转运都不存在太大问题，技术也比较成熟。但南沙采油对中国来说，完全是远海作业。南沙岛礁海况条件恶劣，距离海南岛尚有1000多公里以上，曾母暗沙更是距离华南大陆2000公里左右。如果不具备设施建设良好的前沿基地和强有力的后勤补给条件，很难铺开摊子站住脚。即使勉强开采，安全保证、油气转运、后勤供给也存在很大困难，成本也相当高。况且，南海中部是深水海盆，铺设管道存在技术风险；接驳船运油也不太现实；借道附近国家比如菲律宾、越南，但这在南海问题妥善解决前恐怕是不可能的。

　　 反观南沙周边国家的油气开发作业，基本上是在近海大陆架活动，最远距海岸线不超过400公里，比中国有更大的灵活性和可靠性。中国在地理位置上明显地处于劣势，加之有关周边国家肆意干扰，这些都是中国未在南沙远海海域开采油气的客观原因之一。

　　 现如今，我国海洋油气开发技术上日趋成熟，能力大幅提升，亟待将技术能力转化为生产力，近期的一系列“组合拳”就是积极而重要的举措。从经略南海的角度来看，以油气资源开发等经济活动为抓手，同时付诸于行政、外交、军事手段相配套，既可形成南海开发利用的实际性法理行为，也可进一步彰显南海主权，维护我国的海洋权益。

　　南海开发 中国应掌握主动

　　李金明 厦门大学南洋研究院教授

　　目前的南海上，多个国家在这里开采油气。

　　 根据相关资料，南海是我国最深、最大的海。南海蕴藏着大量油气资源，整个南海盆地群的石油地质资源量在230亿~300亿吨之间，且含硫量少，品质优良；天然气总地质资源量约为16万亿立方米。

　　 1972年国际油价飙升，南海周边国家开始大量开采石油，像菲律宾这样的贫穷国家，通过开采石油可以获得丰厚的收入。1986年开始，越南在南沙打出第一口出油探井。此后，每年中国石油资源都被周边国家大量开采。其中，越南开采的最多，当然有些不是在我们九段线范围内开采的。

　　 目前，周边国家每年从我国南海海域开采了约5000万吨石油，这个数字也有争议，我不久前参加一次会议，有位中石化的专家称只有1000多万吨。

　　 不管数字是多少，南海油气田被开采是事实。周边国家能够大量开采，得益于几方面的条件：

　　 一是周边国家占领的南沙岛礁地理位置较好，南沙群岛蕴藏的油气资源是呈环状分布，也就是说，周边国家占领的南沙群岛外缘岛礁蕴藏有石油天然气，而我们占领的中间岛礁地理位置不好，油少，当然难开采了。

　　 二是周边国家往往采取与国际大公司合作的方式开采。由于南海需要深海钻探技术，越南这些国家的技术水平不够，资金也不足，就大量引进国外公司，通过引进技术和投资解决这些问题。比如越南在南沙群岛西部万安滩油气的开发，最初是与前苏联合作，现在又与英国、俄罗斯、美国等合作。

　　 而且，越南开出的招标标准比较高，一般是五五开，如果我们与外资公司合作，一般要占50%以上才能掌握主动权，而越南不一样，他们开出了优惠条件，吸引了外资公司，这是对其有利的方面。

　　 另外，周边国家也有意无意地通过油气招标和开采，来显示自己的主权。像东南亚国家拉拢西方石油公司 “入伙”，背后就有越南、菲律宾等国家将“南海问题国际化、复杂化”的政治考虑。因为外国公司介入，南海问题越来越复杂。如果发生战争，外国公司为了保护自己的利益也会介入。从目前的情况来看，周边国家的这种作法达到了他们的一些目的。

　　 周边国家在开发我国南海资源的过程中，获得了大量外汇，再用这些外汇购买武器装备，反过来强化对我南海资源的侵占，这已成为一些周边国家掠夺我国海洋资源的思路。西方国家在得到经济利益的同时，也必将在南海问题上起到制约中国的作用。

　　 周边国家的“开发”如火如荼，我们至今却没有在南沙海域打一口油井，出一桶油。首先，我们的地理位置不好，因为我们占的南沙岛礁附近油少；其次，我们没有深海钻探技术。不过现在有了，前不久，中海油在距离香港东南约250海里的南海荔枝湾区域打了第一个钻井平台，深度突破1500米，这项技术说明我们已具备了深海钻探技术。但是，这个技术想要扩大到争议海域，还需要其他方面的准备。

　　 我国一贯主张“搁置争议，共同开发”，但如何应对周边国家对油气的开采呢？我们要利用已掌握的深海钻探技术，利用中海油的资金和能力，在我们拥有的海域进行开采，也可以与外国公司合作开采，而且应该到南海争议领域开钻，不要理会一些国家的叫喊，因为他们不叫喊是不可能的。

　　 2002年签定的 《南海各方行为宣言》，为什么周边国家可以不执行？他们什么都可以做，而我们一做就是 “违反宣言”，这是哪家的道理？如果我们敢于钻下去，立起油井，那就是宣誓主权。

　　 中海油的油井平台在南海树立起来，意义就很重大了，至少可以宣誓主权。我们应该到南海争议海域去钻井，这事肯定要做，做了是会出现各方面的矛盾，但如果不做，我们在南海海域就不大可能掌握主动。

　　 其实，我们只有到那里钻探，才可以逼使周边国家坐下来和我们谈判。钻下去，才有可能谈共同开发的问题。三沙市的成立，有利于南海油气资源的保护和开采，但是最终也要看我们的决心。