许善达：国内税收与税源背离情况严重

　　新浪财经讯 “全球经济变局下的中国西部战略”国际论坛于2012年6月27日在西安举行。国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长许善达在演讲时称，目前中国的财税政策还有几项重大问题没有解决，第一是营业税改增值税问题，现在在上海已经开始启动试点。第二是税收与税源背离现象严重，已经成为地区政府间财政不平衡的重要因素。第三是消费税应改为消费环节征收，而非生产环节。另外，还应该下放给地方政府一定税收立法权。

　　以下为演讲实录：

　　许善达：这个题目我想讲这么几个意见，第一，讲到全球经济变局，我觉得看我们西部的发展，要在中国的背景下，但是看中国的发展要在全球的背景下，我觉得全球变局，一般都说“再平衡”，这是什么含义，有的地方失衡了，然后才要平衡，这个有很多说法，我的看法是什么呢，我认为在今年以前金融危机前的10年、20年左右时间，是全球的虚拟经济和实体经济发展的时候，在创造财富方面是实体经济创造财富多，虚拟经济创造财富少，但是在财富分配上是虚拟经济分配多，而实体经济分配少。这就看出，比如说我们讲到杠杆率问题，一些衍生产品几十倍杠杆率，但是实体经济创造的价格是不可能有那么高的。所以这样一个失衡的局面，经过一段时间以后，十年二十年发展以金融危机爆发为一个时点，过去失衡状态已经不能下去，都要进行调整，那么三大经济体，美国要调整，美国调整首先原来杠杆率几十倍这样的衍生产品现在没有那么多了，卖不了那么多，虚拟经济含量在下降，但是实体经济在恢复，奥巴马政府准备出口要几年翻一番等等，但是总体上我认为美国实体经济恢复，能够增长速度比前几年快一点，这个目标完全可以实现，所以我对美国经济比较乐观。

　　欧洲也是一样，虽然有债务危机，但是欧洲只有若干国家债务危机，我觉得债务危机的解决办法，从根本上说就是用一个债务的延期来换来你财政的约束性，我想对于欧洲从二战以后，首先有一个煤钢联营体开始，欧洲一体化的过程，要建立一个欧洲合众国，我觉得这样一个方向就从来没有改变，这样的步伐也从来没有停止过，所以我相信欧洲的政治家对现在所谓欧元若干国家出现的危机，他们有足够的政治智慧取得共识解决这些问题。在若干年以后能够恢复到一个平衡，所以我对欧洲的形势也是比较乐观。

　　对于中国来说，恰恰是实体经济发展问题非常多，虚拟经济发展不够，今天我重点不在这个问题上，主要在于中国实体经济发展问题比较严重，应该说失衡的话，这部分失衡在什么地方，我觉得要把这个各种因素概括起来，就是我们的实体经济发展里面没有完全体现出市场价值，这里头有这么几项市场价值体现的是很不充分。比如劳动力的价值，劳动力价格是由市场决定，但是社保制度是政府应该做的事情，中国现在社保制度的不健全，就说明我们中国的劳动价格没有完全的按符合市场化的要求体现出来，另外一个是资源价格，中国资源价格不能体现资源稀缺性质，包括资源税在内影响资源价格的市场因素和政府因素，都还没有使我们中国的资源价格能够体现中国资源的稀缺性。而这一点对西部影响是尤其大的，从全球看有一个现象，凡是资源丰富的经济体，虽然整体经济可能不一定很发达，但是只要资源丰富，那么它应该说生活水平、收入比较高，比如产油国，比如有铁矿石或者其他资源的国家，资源经济体都很富裕，但是中国长期以来计划经济影响，越是中国资源地区越是穷，我们大庆产了那么多年石油，但是大家都知道黑龙江是穷省，山西陕西煤炭支撑中国经济发展那么多年，但是山西陕西都是穷的，而那些加工业的地方，没有资源的地方，相反倒是非常富裕，实际上这个也反映中国经济失衡的一个特点。

　　第三个问题就是环境的问题，我们有环境保护法，但是很多企业并没有严格执行，因此他就降低了企业治理环境的个别成本，而这些成本由全社会承担，或者由政府承担，那么企业就获得了比较高的利润，我觉得这个本身也是失衡，因为一个企业至少你治理排污的标准要达到国家公布的标准，且不说国家公布的标准是不是足够，但是至少你要达到国家公布的标准。现在大家知道环境的污染程度应该说到现在为止还在恶化之中，所以这些都是中国实体经济失衡的地方。

　　所以，未来若干年中国也要进行一个再平衡，怎么把经济放在可持续道路上，能够使它在未来10年、20年、30年还能够有一个比较良好发展，这是摆在我们面前非常尖锐的一个问题。我想解决这些问题需要政府做很多的事情，刚才我讲到社保的问题，讲到资源价格问题等等，这里面问题很多。我认为中国税收和财政制度也是我们要恢复再平衡一个重要手段，政府要做很多事情，包括政府金融政策、社保政策等很多政策需要做，但是财税制度也属于政府必须要做好的一件事情，我的看法是，目前我们的财税政策中间还有几项重大问题没有解决，是我们94年建立的新的税制遗留问题，这些问题在当时的负面影响比较小，随着现在已经18年，负面应该逐渐凸显出来，可以说在很大程度上障碍了中国经济，特别实体经济恢复再平衡，这个障碍负面作用越来越表现出来。现在来看重点有这么几项政策需要解决。

　　一是现在在上海已经开始启动的营业税改增值税，目前的营业税只有10个小行业在上海开始试点，其他的行业还没有试点，其他地区也没有试点，这一件事情是增加就业，调整产业结构，所有的我们国家宏观经济目标，调整经济目标，这是一个不可缺少的条件，如果营业税改增值税任务完不成，我们再平衡很难实现，这一件事情希望加快速度。现在看目前已经进入改革的10个小行业，大概在2015年之前是能够完成的，但是还有那么多行业还没有进入，像不动产问题、房地产问题、金融问题、移动通讯问题等等，还有很多的行业到现在没有试点，所以我期望在十年之内，如果我们国家能够完成营业税改成增值税的话，在全国范围内所有行业都完成这个改革，我想这个对我们国家恢复经济再平衡，正面作用消除原来旧税制负面影响，这个力度非常大。

　　随着这个问题出现以后，就必然引起中央和地方的税收的关系，引起分税制调整问题，现在分税制已经实行18年，应该说是当时的初衷和我们现在做的结果，应该是非常有成效的，跟我们预期的目标可以说是完全实现的，但是它随着18年发展也出现了很多必须调整的东西，目前来看我觉得我们的税制和分税制里面有一个重要问题没有解决，甚至可以说没有提高到政府的工作层面上来，这个问题就是在若干年以前，我和当时陕西省的常务副省长，现在的省长赵正永，当然他是分管财税工作，我在税务局工作，我们从陕西开始，我们来调查中国税制的制度性缺陷，什么缺陷呢，就是税收与税源的背离，简单说就是一个地区的居民和政府共同努力创造出了税源，但是我们的税制存在的缺陷，这个税源的税收被另外一个地区收去了，这个地区本身没有拿到他自己创造的税源所形成的税收，这个问题我们的测算，在全国大概有92%的税收，程度不同的存在税收与税源背离现象，而且这个问题在这几年是越来越发展的更加的严重，我讲一个例子大家就可以知道，一个最简单的例子，西气东输，按照我们营业税的规定要在上海交营业税，那么几千公里运输，这个运费所有形成的营业税统统交到上海，公司形成的利润统统交到上海，这十几个省承担很多成本，要征地，要提供很多公共服务，但是税收没有了。

　　所以像这样的问题我觉得已经造成中国地区政府之间的财政不平衡的一个重要因素，按照一个统计数字告诉我们，东部地区和中西部里比较的话，大概人均财政收入的差距在四五年以前，大概是1：3，中西部人均是1，东部是3，我想这两年可能这个差距比原来还要大一点。经过中央的转移支付，从1：3降到1：1.8，这是中央转移支付工作的效果。如果我们看出到刚才我讲这个税收与税源背离因素的话，事实上东部和中西部税源的差别没有1：3，可能就是1：2，甚至1：1点多，由于税制缺陷造成地区间财政收入的扩大，然后通过中央转移支付再来调解，所以如果把政府税收和财政行为放到一个黑箱里面的话，实际上政府做了很多成本很高，效率很低的事情。如果我们能够像发达国家一样，能够在税制的设立中间，我们要贯彻税收与税源的一致性原则，我们考察像美国、欧洲，还有其他发展中国家，比如巴西、阿根廷、印度，他们的税制设计里面都特别强调这个原则。实际上不仅仅是税收原则，也是一个国家的民主宪政原则，就是一个地方政府和另外一个地方政府是平等，你所创造的税源是你的，我创造的税源是我的，你不能无偿拿到我这个政府的税，如果中央政府根据收入差别需要调整的话，中央政府跟各个政府集中以后，然后去转移支付。按照市场市场经济国家，他们税制和分税制原则，首先应该把收的税在税源地之间进行分配，第二才是中央和地方分配，第三个中央按照一定标准对收入低的地方进行转移支付，我们第一步没有，只有第二第三步子，这样一个格局现在来看，确实影响很多地区政府给居民提供公共服务，政府给企业发展更好的服务，确实影响这样一种能力。这样一项改革也是中国经济恢复再平衡，是一个必不可少的条件，如果这项改革实现，我想是对1994年改革的一项重大进步，这个会使中国税制和中央地方政府的关系前进一大步。

　　这一项改革具有迫切性，因为营业税本来是地方税，改成增值税以后上海试点，这一部分增值税全部流给地方，但是这个试点格局不能维持长久，同样增值税企业中央地方分享，那个企业完全流给地方，这样界限很难划清，所以将来结果一定是营业税改增值税以后，早晚要全部的实行中央地方来分税，当然分税比例是不是还原来的比例要研究，但是都要施行一定比例的分税办法。同时带来一个问题，营业税现在是地方税，改增值税以后如果变成中央地方分享的话，那么地方的固定收入就会减少一大块，这样的格局也是不利于当前中国经济的发展。那么我们应该把什么样的本来应该归地方的收入交给地方的，目前没有交给地方的，我觉得这个内容就是我们的消费税。消费税现在政策是在生产环节征收，按本来含义应该在最后零售环节征收，因此我们国家现在什么局面呢，大家愿意去开办一些征消费税的企业，比如汽车，就是造汽车的地方税收多，卖汽车的地方税收少，这样的格局是不符合市场经营原则，因为消费税应该是在最终消费环节征收。所以我们在营业税改增值税的方案里面，在完全实现了改革以后，我相信一定会重新调整增值税的中央地方的分配关系。

　　为了使得地方税体系能有一个主体的税种，而且要能够有一定收入规模，而且下放给地方政府一定税收立法权，比如对某一些税务的税率由地方政府自行根据当地情况决定，我觉得一个比较重要的措施，就是把现在的消费税要改成零售环节征收，并且划给地方，作为地方税收入，这样一个格局如果调整了，我觉得会比我们94年中国已经非常成功的税制和分税制改革，我们中国体制再上升一个水平，再上升一个台阶，对中国整个经济未来的发展一定会起到一个更好的积极推动作用。

　　谢谢大家。