地方债务问题的解决，实际上牵涉到政府行政、法治、利率市场化等多方面，是真正的牵一发而动全身

　　文/曹红辉

　　中国社科院金融研究所金融市场研究室主任

　　中国地方政府的负债一直是笔糊涂账，2011年国务院开始彻底清查全国的地方债务，初步计划在5、6月份出结果。行动动员了6、7万人，包括中央、地方的财政审计人员，工作量之大前所未有。

　　有一个误区要澄清：地方债务的核心不是地方融资平台。2009年3月，银监会和央行为了配合政府经济刺激计划，发文要求地方建立融资平台，这部分的规模非常清楚，大约有7、8万亿左右。

　　其实地方债的核心与风险主要在2008年以前的地方债务上。从上世纪90年代到2000年前后这十年期间的地方负债是笔糊涂账，尤其是县、乡镇一级。而债务的形成，要追溯到1994年进行的税费改革，致使中央和地方的财权、事权不对等。土地财政就是这一改革的必然结果。

　　虽然在那次改革中，中央下放权力，但是金融资源的配置仍然控制在中央政府手中。地方政府没有融资渠道，也没融资权利，只能剑走偏锋，通过各种方式获取资金，他们称之为“创新”。这样的融资中，很大一部分是不合法、不规范、不透明、不清晰的。

　　此外，地方政府缺乏内部的自我约束，外部的法律和市场约束力非常有限，助长了地方政府的融资欲望。

　　在这样的背景下，类似于2010年停止放贷这样一刀切的方式不能再用，我们需要开辟其他的途径。

　　可以预见到，未来20年中国经济发展的动力仍然是城市化。城市化为中国持续稳定的经济增长提供了不可忽视的作用，产生的需求正是扩大内需的关键。我们所要做的是，评估这个需求能不能支持中国未来20年的经济增长，以及由此派生出了多少对资金和金融服务的需求。最终要实现地方财政支出以外的需求如何实现。而实现的前提，是要有一套有效的融资机制。

　　这个机制首先要明确，政府、企业和个人都是市场参与的主体，而这恰恰被很多人忽视了。政府借钱负债，在法律上就被认定为债务人。地方债务不清晰、不透明的关键，就是地方政府将自己作为公共部门的管理者和市场部门的参与者之间的边界模糊了。一旦身份确认，政府就要和其他市场参与者一样受到约束，遵守相应的规则。

　　第二，政府拿融资来的钱做什么，这个项目是公益性还是收益性，都需要明确，不能随意下发行政文件更改项目性质。这样做到保护投资人的利益。

　　第三，融资成本怎么定。利率，是金融资产的价格。在这里，利率涉及政府信用等级，信用等级包括了政府对市场的干预程度、司法公正程度、当地的诚信文化等多种因素。在弄清地方政府负债和收入的情况下，融资的成本要随着信用等级。这就意味着，利率是波动的，市场化的，而不是央行制定一个统一的利率。

　　地方债务问题的解决，实际上牵涉到政府行政、法治、利率市场化等多方面，是真正的牵一发而动全身。

　　地方融资中，有很多东西需要思考。比如，地方融资资金很大一部分来自银行，一旦出现债务风险，银行首当其冲。曾有数据表明，地方债的27%都属于国家开发银行，最近又有传言称这一数据提高至68%。这样夸张的数据不论是否真实，都足以说明地方债务风险会大大影响对中国银行业的评级，以及中国的金融稳定性。此外，各地的农信社、农村商业银行和地方商业银行为顺应地方政府而拼命放贷，这也是一个巨大的风险，因为这类银行的贷款审核制度非常欠缺。

　　央行早在7、8年前做过一项统计，银行里80%的抵押品都是土地和房产，估计现在这一数据更高了。地方政府将土地和房产向银行抵押，一旦土地价格出现下跌，会影响到整个中国的主权信用评级。虽然中国有强大的中央政府做支撑，短期内不会出现问题，但也经不住这样熬下去，否则总有一天危机会爆发。这也就是中央为什么下决心查清地方债务。

　　现在最令人担忧的，是不知道这样的负债究竟有多少。有人估算地方债规模大约在12万亿到15万亿之间，但我觉得可能突破20万亿。