“全民健保”和潜水艇

　　一般潜水艇，通常隔成很多舱。万一某个船舱进水，因为防水舱的设计，不至于危及整艘潜艇安全。专款专用，就像防水舱。财务上择取这种独立自主的做法，万一被误用滥用，不会危及其他公共支出。因此，全民健保的财务，最好专款专用

　　文/熊秉元

　　顾名思义，统筹统支，是多处源头的水流向一个水库，再流向许多分支；专款专用，则是来自固定的源头，流向固定的途径。

　　传统的财政学理，推崇“统筹统支”，排斥“专款专用”。主要的原因，是专款专用的做法，容易各自为政，破坏财政收支的整体考虑。

　　1960年起，公共选择学派出现，对于这个主题，有了新的认识。

　　当渺小的个人面对吞鲸式(Leviathan)的政府，如何自求多福呢？在两篇重要的论文里，诺贝尔奖得主詹姆斯·布坎南和长期合作伙伴乔弗雷·布莱南，提出迥异于往昔的见解。

　　他们认为，采取专款专用，民众知道钱用到哪里，反而比较愿意纳税付出。

　　譬如，如果高速公路的道路费，采取专款专用，必须用在高速公路的铺设和维修。那么，为了取得过路费(官僚才能有漂亮的办公室和司机随扈等)，政府会铺设高速公路。有了高速公路，民众才会开车出门上路，才会有道路费的收入。

　　因缘际会，在岛内“全民健保”筹划阶段，我接受台湾地区卫生主管部门委托，探讨一个非常明确的政策问题：对于“全民健保”，行政主管部门以雇主身份，分担公务员的部分保费。除此之外，行政主管部门该提供多少的补贴挹注“全民健保”？据说这是当时台湾行政主管部门的秘书长交办的研究课题，我认为这是一位负责尽职的高阶文官。

　　经过认真研读数据和思索，我得到一些有趣的体会。除了提出研究报告外，也撰写成论文。

　　核心观念其实很简单：一般潜水艇，通常隔成很多舱。万一某个船舱进水，因为防水舱的设计，不至于危及整艘潜艇安全。专款专用就像防水舱。财务上择取这种独立自主的做法，万一被误用滥用，不会危及其他公共支出。因此全民健保的财务，最好专款专用。

　　行政主管部门不提供任何补贴，让“全民健保”自负盈亏，自负成败之责，似乎增加风险。事实上，如果财务自主，没有行政主管部门这个老大哥为后盾，没有深口袋(adeep pocket)，反而容易财务健全。因为无所依恃，退无死所。

　　论文经过校稿审查刊出之后，我刚好正和布莱南通信，就寄了一份请他参考。没想到，他回信表示，他看过这篇论文，而且觉得：我提出“防弊”的观点，比他和布坎南“兴利”的看法，更符合公共选择学派对“吞鲸”的态度。

　　另一方面，研究报告所做的建议，和其他许多研究的建议一样：仅供参考，列档存查。然而，书生之见也许不辨菽麦，学理上的忧虑，却被活生生的现实所验证。“全民健保”开办之后，成立了一个半官方的单位，而后成为行政机关，员工成为公务员。“全民健保”的支出规模，是吞鲸体制内最大的单位。

　　在保险费的核算上，也落实了蚕食鲸吞的描述。原先只针对薪资所得计算，而且有负担上限。现在，“二代健保”薪资的比例和上限都再度提高，不但如此，还扩充“薪资”定义的适用范围。“费”的分量，竟然要比“税”有过之而无不及——中外历史上，税和暴政、和革命，往往是连义字，史迹斑斑可考。

　　台湾地区的“全民健保”，现在已经是行政部门之一。要轻言废弃或割舍，谈何容易。当然，这个制度正在运作，也还在变迁。公共选择理论杞人忧天式的许多慧见，还是有参考援用的价值。

　　作者为台湾大学经济系教授