政府政策观念问题造成收费公路管理困境

　　作者：李玉涛

　　目前收费公路管理中的困境，从根本上说是政府的政策观念问题造成的。交通部门和地方政府似乎仅仅考虑公路筹融资而未从市场机制的角度来反思交通需求的合理性，由此造成了对该项政策的过度使用。清理专项行动等措施只能暂时缓解公共危机，只有彻底更新固有观念，才可能真正寻求到平衡缓解矛盾的可行之道。

　　公路收费是一种市场机制

　　从目前收费公路的争论来看，批评者和政府对该项政策的认识大相径庭，二者似乎存在着不可逾越的明显分歧。政府的解释和宣传总是离不开筹融资，而批评质疑者则始终站在用户负担的角度。你说东，我言西，你说你的，我唱我的。双方都能拿出一堆支持自己观点的事实论据。这种分歧说明我们看待问题的角度，我们的政策观念，肯定还有局限性。

　　资源是稀缺的，价格机制能够反映这种稀缺性，引导资源分配到最需要的地方。这就是所谓的经济效率。所以在基础设施和公共服务行业，经济学家一般都倡导直接向使用者收费的市场机制。对公路而言，只要收费的成本限制在一定程度内，通行费比一般预算资金提供具有更好的经济效率，能更好地反映出合理的需求水平。当然城市和农村道路网实施收费政策是不现实的，那样的话收费成本太高了，道路的通行效率也会大受影响。

　　通行费作为使用者付费的一种，一方面可以获得收入来为基础设施建设和养护融资；另一方面用户的需求信息可以在交易中显现出来。政府利用这种价格信号显示机制就可以合理分配运输需求和运输资源。由于收入建立在用户的支付意愿基础上，所以筹融资和需求信号对收费政策而言，就如同硬币的正反两面，密不可分。

　　在一些政府部门的观念中，特别是从交通部门来看，收费公路政策是公路交通发展最重要的筹融资工具。目前中国公路建设约有61%的资金是通过银行贷款和集资获得的。中国现有公路路网中，95%的高速、61%的一级、42%的二级公路都是依靠收费公路政策建设的。“没有收费公路政策，就没有中国交通的成就。”“坚持收费公路政策是筹措资金和保障我国交通事业健康发展的需要。”这些言论反映了政府看待收费政策的视角，就是只看到了硬币正面的筹融资，没有从反面的需求信号和制约机制来思考问题。

　　政府要通过使用者付费来为公路筹集资金，需要考虑用户的支付意愿。因此在管理中强调信息的公开透明，在决策中需要加强车辆用户的充分参与。在西方国家，即便是民营化，也要按照一定的政治程序取得公众的认可才能实施。世界各国的收费公路都处在民主政治的风口浪尖上，这种制约机制决定了规模不会太大。中国收费公路规模之所以全世界最高，而老百姓的意见又如此之大，说明我们的收费政策缺乏应有的制约机制。无论规划任务多重、目标多么宏伟，地方都可以通过这项政策来解决资金缺口的难题。可见收费公路政策非但没有被用来作为确定有效率投资水平的工具，相反却助长了地方政府的预算软约束毛病。

　　收费政策在我国实施将近30年了，但政府对收费公路政策的定位一直停留在筹融资角度，没有随着社会主义市场经济体制的确立、公路快速发展造成的供需形势变化而进行调整，没有通过这项政策在需求方的反映来反思支出需求水平，更没有从资源配置效率优势来定位这项政策。但是不管政府是否明确定位，通行费的价格信号功能是客观存在的。用户过路交钱，是实实在在的服务交易行为。

　　17世纪，担任路易十四财政大臣的柯尔伯特曾经形象指出，征税是拔鹅毛的艺术，既要鹅毛拔得多，又要尽量不让鹅叫，鹅的叫声即是纳税人的支付意愿。现在用户和公众对收费公路的批评质疑，实质上就是显示交通需求信息和表达支付意愿的一种价格信号。交通部门应该反思的问题是，现在的公路发展速度是否过快、规模是否过大，从而传导到价格上，让车辆用户感觉痛了。

　　技术规划与市场原则的冲突

　　决策层和筹融资专家不从价格信号角度来认识交通需求的合理性，存在根深蒂固的原因。因为传统意义上交通需求属于技术规划的领地，是由作为技术专家的工程师以预测的方式来完成的。

　　关注过交通政策规划的人不难发现，目前国内的交通规划文本基本上遵循预测需求、建设供给和筹融资的三段论体例。在这种模式下，技术专家根据未来经济社会发展的趋势预测运输需求，再通过布局规划工程建设项目来满足上述需求，最后想办法解决资金问题。这样的筹融资政策不会从需求端来考虑投资水平的合理性。因为规划已经隐含了这样一种前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。

　　在国家刚出台收费公路政策的时代，公路基础设施的投资不足对经济发展形成了明显的瓶颈约束，那时通过引入收费制度来解决资金问题，无需评价需求的合理性，也容易被公众所接受。在收费公路政策的引领下，中国掀开了波澜壮阔的公路发展篇章，公路行业逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的建设投融资体制模式。地方交通部门开发了多种市场化融资方式，可谓八仙过海，各显神通。在这样的氛围中，久而久之就落入了 “就融资谈融资”的陷阱。在行业看来，不论白猫黑猫，只要能解决资金问题就是好猫，筹融资专家很少考虑财政的可持续性和用户的支付意愿。

　　但是当交通发展到一定阶段后，供需形势已经发生了根本变化，决策需要认真评估确定有效率的需求水平。稍具经济学知识的人都能明白，资源的有限性决定了没有任何一种产品和服务的需求是可以无限满足的。在现行的交通规划逻辑中，技术专家预测的需求已经被假定合理了，所以收费公路政策只能作为一种筹融资工具，不可能再把它作为价格工具从需求端用户的反映来反思需求水平的合理性。正是这个道理，交通部门的官员和专家在各种场合谈及收费公路政策，言必从筹措资金和保障我国交通事业发展需要的角度出发。

　　事实上，当公共决策放弃经济机制方法而采用单一的技术路线时，技术很容易丧失独立客观性。目前政府决策对技术的态度是矛盾的。一方面重视技术，决策大都是通过技术规划的途径来表现其科学性。另一方面又总是强调公路建设对经济增长、就业等的贡献，这很大程度上使技术层面的项目评价工作流于形式，从而失去了应有的意义。2010年末中国科学院的一份咨询报告就曾经引发了一场关于“我国交通建设是否过度超前”的争论。当时的争论主要是在技术范围内进行的，并没有怎么考虑经济因素。最近一段时间，不断有媒体披露收费公路可行性研究中车流量预测的行政干预问题。显然，如果从价格信号的角度来理解公众和用户对收费公路的质疑批评，那么公路交通发展是否过度超前这样的技术争论结果是不辩自明的。

　　在市场经济年代需要多大规模的基础设施才算合适？这样的决策行为已经不能单纯依靠技术专家的自说自话了。交通运输业需要规划和市场两种原则协调起来共同引导发展。政府应该从当前社会公众对收费公路的批评意见中反思现在的公路投资规模是否处在有效率的提供水平上。

　　公路如何定价

　　脱离需求而就融资论融资并不能真正解决公路的持续性筹融资问题。

　　目前交通行业流行的观点认为，随着经济社会的发展，收费公路的功能和内涵逐渐由以筹集建设资金为主，拓展到通过收费来筹集养护和运营管理资金，以保障和改善公路服务；同时，也一定程度上利用收费政策来调节交通需求，以缓解高速公路交通拥堵。

　　收费公路政策本来可以同时兼顾不同的功能目标，无论是基于筹集建设资金还是筹集养护管理资金，只要收费就会影响需求；而需求管理也必然产生收入，这部分收入用于道路自身的建设养护是很自然的水到渠成之事，也容易被车辆用户认可接受。在西方国家，把一些交通流量高的路段实施需求管理创造的通行费收入，交叉补贴到其他替代性路段、甚至公共交通上来，是目前所鼓励倡导的一种有效率制度安排。我们也完全可以把筹融资和需求管理兼顾起来进行收费公路的政策设计。

　　可惜的是，现行法规是按单一项目单元内回收建设投资成本的思路制定的，没有考虑持续性的养护资金需求，关于收费期限和项目专款专用的界定标准已经难以适应目前的筹融资形势。于是，地方交通管理部门采取了通过改扩建等方式重新设定收费期限的做法来规避现行法规。

　　世界银行在2007年曾经对中国收费公路到期停止收费的规定提出过质疑。他们认为，对那些高流量的成熟公路收费是最为合理的，因为收费能够将稀缺的公路空间留给那些最需要它的用户。利用从车流量大的路段上获得的收费收入，可以满足多种资金需求：或补偿新建路段的投资成本，或被重新分配到贫困地区，或用于资金严重不足的公路养护。

　　目前要按照需求管理同筹融资结合起来的思路调整政策法规，公众阻力已经很大。长期以来，全社会都在拿“公益性”说事儿，似乎公路由财政免费提供天经地义，官方对收费政策就一直定位在回收投资成本的收费还贷思路上，公众已经认定了“收费公路到期撤站免费通行”。如果现在转而借需求管理之由延长收费期限，公众自然会担心收费规模和负担无限扩张。因此，政府关键是在信息透明和用户参与上做足工作，使收费规模建立在用户支付意愿的基础上，控制住收费政策的过度使用。这样政府才能取信于民，公众才可能冷静下来倾听、理解从而接受需求管理的政策理念。

　　结合成品油价税费改革，政府启动了政府还贷收费二级公路的撤站免费工作，近来又在推进以高速公路为主的收费公路体系和以普通公路为主的免费公路体系的两网体系建设。在几个月前的新闻发布会上，交通部门声称正在研究收费政策调整方案。但媒体和公众对收费公路的不满情绪已经在迅速蔓延，五部委收费公路专项清理工作很大程度上是政府的一种公共危机应对举措。清理行动会导致什么样的局面呢？这样的政策思路可行吗？

　　显然，公众对目前结构性调整为主的政策思路并不买账，交通部门给公众的感觉似乎在避重就轻。通过“两个路网体系”建设把收费政策控制在高速公路范围内，似乎给公众一个降低收费规模的印象，但实质上并不能改变目前公路发展对该项政策的依赖。专项清理如果真的奏效，那公路的偿债压力就转给了地方财政。毕竟“羊毛出在羊身上”，公路债务归根结底还是要落在公众头上。或许纳税人的直观感受不像现在车辆用户对收费站的怨气那么强烈。无论结果如何，政府都应该明白，不论是用户付费还是纳税人埋单，都不可能无限制地满足公路发展要求。地方政府如果一边落实清理工作，一边又热衷于搞建设，那么只会使收费公路的局面越来越糟。

　　西方经济学家加尔布雷斯曾经提出了“信念解放”。他指出，信念的解放是改革任务中最艰难的，也是其他变革所依赖的基础。加氏所指的信念是指相对牢固的观念。要使收费公路管理走出泥沼困境，最根本和最困难的还是政府从单纯筹融资的固有观念中解放出来，按照边际成本定价和资源配置效率的原则来对收费公路政策重新定位。如果不能抓住问题的根本，治标不治本的急功近利方式反而会使简单问题复杂化。政府从目前收费公路的管理困境中最应该反思的是发展问题，即公路基础设施的投资需求都是合理的吗？合不合理由谁来评价？技术专家、政府官员，还是社会公众和车辆用户？(李玉涛 发改委综合运输研究所高级工程师、经济学博士)