评论：铁路改革之外不得不说的事

　　刘远举  

　　铁道部最近宣布，将下调火车票退票费，退票费由原先票面价值的20%下调到5%，最低2元。外界对此给予了积极评价，认为铁道部的这个行为表现出了一些改革的意愿。其实，铁道部改革的意愿本是一直都有的。

　　最近一期《新世纪》周刊披露，铁道部曾草拟了八年来的第一份改革方案，该方案的核心是，在铁道部统一安排线路的条件下，扩大地方铁路局自主经营权，确立地方铁路局的市场主体地位。但很多业内人士认为，该方案难以解决铁路政企不分、高度垄断的体制弊病，同时铁道部统一安排线路会让地方路局并无真正自主权，这将使上世纪末铁道部尝试权力下放后，地方路局挪用资金、路网整体效率无人关心的现象再度重演。 

　　其实，对铁道部的改革还有更激进的方案，即对铁道部进行“竖切”与“横切”。“竖切”模式即“网运分离”， 根据路网、货运、客运等不同业务类型分别组建独立的路网公司和客货运公司，欧盟是这种模式的典型代表；“横切”则是按照区域或铁路干线分别组建不同的区域铁路公司，不同区域公司彼此之间展开竞争，美国和日本的铁路重组模式基本接近于“横切”模式。 

　　不管是扩大地方路局的自主权，还是横切或竖切，虽然理论上有着最适宜中国的模式，但不管从理论上还是从各国的实践经验来看，各模式本身都是集优缺点于一体的。所以，其实问题不在于改革模式之争，而在于怎么保证改革能让某个选定的模式最大化地发挥对社会公众的好处，而不是最大化地发挥对特殊利益集团的好处。所以，在改革之外，在改革之前，还有诸多高于改革本身的问题必须面对。 

　　首先，改革的目标是什么？ 

　　现在谈改革，只谈怎么改，横切还是竖切，而不谈改出来应该是什么样子，仿佛有了形式，就一定会有相应的结果。但是，如果不事先阐述改革的预期结果是什么，公众又如何判断形式是否真的带来了计划中的结果呢？又怎么能判断形式是否成功呢？ 

　　如果事先就知道形式带来的结果，知道“两桶油”改出来是易涨难跌的油价，是天价茅台，电网改革只会改出垄断的电网，那么，改革形式的合理性就不会存在。 

　　那么，铁道部改革的目标是什么？

　　对铁道部改革的呼声在高涨，一个重要原因就是社会公众需要安全的铁路，铁路安全显然是改革的重要目标之一。不过，铁路的安全问题，本质上不是效率太低的问题，而是效率畸高的问题，是铁路管理水平不满足高铁高技术含量的需求的问题。权力下放、运网分离、区域公司这些模式，实质上都是引入竞争，而试图用竞争的办法去解决安全问题，某种程度上可以说是南辕北辙。这是因为，竞争可以直接导致效率提升，但却不能直接导致安全提升。实际中，作为铁道部政企分离进程的一部分而剥离出去的南北车、通号集团，也并未变现出人们期待中的市场化所带来的安全。北车集团在“车轴裂纹门”中对公众缺乏诚意、傲慢的表现就是最典型的例子。 

　　长期的良性市场竞争的确能带来安全，但这却是有严格前提条件的。只有当良性的市场、自由的舆论、独立的司法、受约束的权力等前提条件存在，企业和公民社会之间才能产生互动，才能使长期安全乃至社会责任成为约束企业的硬目标。比如，官员负责制下的辞职而不是他日再用，在赔偿司法过程中平等的民事诉讼等，只有经过这些良性的社会互动才能在长期目标上把竞争转变为安全。 

　　也就是说，在回答改革的目标的问题之后，也应该更进一步告诉社会，这个改革目标能成功、能实现，所依赖是什么？正如公务员考试的申论，给出的政策必须有保证政策执行的环境，铁道部改革要能成功也必须有其所依存的外部环境。一般而言，这个外部环境必定包括廉洁的政府、合理的权力架构、高效的法制、自由的舆论，目标明确之后公开透明的实施计划，畅通的社会互动等。 

　　这些高于改革、能保证改革成功的外部环境归根结底为一点，那就是：这个将要进行的改革所秉持的理念是什么？ 

　　30年前，改革是为了达成“贫穷不是社会主义”的价值观的一种手段和工具，其目的是提高人民生活水平，提高人民满意度，建设更加富强、民主、法治的中国，而现在很多的改革，是为改革而改革，改革的工具理性已经变为了价值理性，改革本身由工具变为了目标，成为一个图腾；或者，更坏的，变为利益集团牟利的途径。价值观的偏移必然会导致结果的偏差，对于这一点，前车之鉴的“竖切”且“横切”之后仍旧垄断的电网、易涨难跌的汽油就是最好的例证。那么，专家们所谈的铁道部改革所持的又是何种理念呢？(作者系上海金融与法律研究院项目研究员)