张曙光：六十年土地制度变迁回顾

　　新浪长安讲坛第62讲，长安讲坛总第193期，做客专家是论坛成员、北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光。他演讲的题目是：当前农业形势与农村政策。

　　以下为演讲实录：

　　主持人：各位同学、各位来宾，晚上好，今天非常有幸请来张曙光教授，来给做我们长安讲坛第193讲，张教授是中国社会科学院经济研究所研究员，社科院研究员，和中山大学博士生导师，北京天泽经济研究所学术委员会主席，北京大学法律经济研究中心主任，浙江大学民营经济研究中心学术委员会主席。

　　张教学曾经四次获得孙冶方经济科学论文奖和著作奖，这是咱们国家经济界的最高奖，最高荣誉，还有一次获得国家科技进步软科学一等奖，三次获得中国社科院优秀科研成果一等奖和二等奖，获第二届十大中华经济英才特别奖，享受国务院颁发的政府津贴。

　　张老师研究领域主要是在宏观经济理论和政策，制度和制度变迁理论，曾经参与六五经验总结，七五国力预测，八五改革大思路，2000年的中国，中国以及深圳和海南发展战略，中国宏观经济管理等重大课题的研究，还亲自支持了体制变革中的宏观经济稳定，中国社科院宏观经济学科，中国贸易保护代价的测算，中国服务业增加值的核算，中国土地问题等重大课题，发表论文数百篇，出版20多部著作，还包括五部英俄文译注。

　　那么今天张教授给我们讲的是中国地权六十年变迁的一个分析，大家都知道中国地权的改革以及地产的问题，是目前学术界还有政界讨论非常热烈的一个热点话题，那么我们今天非常高兴能够请到张老师，来给我们解析一下重要的问题，以及背后经济学的意义，我们大家鼓掌欢迎张教授。

　　六十年土地制度变迁回顾

　　张曙光：

　　我今天讨论这个，就是想在过去做的基础之上，能够进一步提炼，来说明我们六十年变迁是怎么走过来的，其中有些什么样的经验和教训，大家知道土地问题确实是个非常重要的问题，咱们革命靠的是农民，要解决土地问题，土地革命，到了建设时期，说实在的，还是靠的土地问题。

　　土地现在不仅是一个农农业的生产资料，农业的基础，而且在土地上也是一个工业和其他产业部门发展的基础和重要的生产要素，土地上不仅可以长出粮食，现在可以长出城市，长出房屋，而且现在土地司，政府城市化进程中间融资的一个很重要的手段和它的平台。所以也是一个现在各方面的矛盾比较集中的一个地方。

　　我今天晚上可能着重于农地的问题的讨论，讨论完了以后，涉及到关于建设用地的问题，讲讲四个问题：

　　第一个问题，讲对六十年土地制度变迁作一个回顾和描述。

　　第二个问题，在描述的基础之上，从各个方面进行一些进一步的分析。

　　第三个问题，想讨论的是地权的变迁与市场的扩张。

　　第四个问题，讨论一下地权细分与地权的实施。

　　针对这四个问题，我们先来回顾一下这60年走过的道路，大概可以分为三个阶段：

　　第一阶段是改革开放前，合作化时期。

　　第二阶段是改革开放以后，联产承包责任制实施的过程

　　第三个阶段大概从90年代开始，土地规模流转这样的阶段，现在还正在进行。

　　这三个阶段，大家看在这个阶段，咱们解放以前，中国的土地制度是土地财产的私有制度，农村里边除了少量的地主富农土地比较多以外，大部分是自耕农和佃农，都是小农经济为主。解放以后，共产党实施了土改。但是并没有改变土地私有制度。到了合作化，初级社的时候，咱们是土地可以入股分红，大型的农业生产资料可以着价入市，所以农民对于土地仍然保留着他的财产，一部分财产权利。

　　接着是高级社，高级社土地入股就取消，全部归了大堆，归了高级社，农民从此也就和土地的关系也就不是直接，他的虽然说是也是名以上的土地所有着，但是他并不能来处理土地，就说并不能在土地上决策这些事情已经不行了，但是呢这个时候，一个社和一个社之间，仍然有着它的财产的界限，这种公有制仍然是一个有限制的公有制，但是到了公社化以后，咱们可以看到公社从一个有限的公有制，变成了一个无限制的公有制，因为一大二公，因为共产风，一平二教三收款(核实)，你的也是我的，我的也是我的，公社可以供社员的产，县里边也可以供公社的产，所以那个时候，财产的界限是没有的。

　　不仅如此，咱们还实行了公共食堂，政府的控制从中央一直深入到农村的基层，那么建立了公共食堂以后，我们实际上统治了农民的生活决策，所以说不管是生产的决策权，还是生活的决策权，在很大程度上，都被政府部门控制了，因为以吃食堂，我要自己在家做，我想做就做什么，食堂也就是那么些东西，这是很重要的一个问题。

　　咱们建立走合作化的道路，目的是为了给工业化积累资金，而实行公社化，从上统治到下，再加上工农业产品的剪刀差，确实是一个积累资金的一个比较直接的方便的办法，大概30年里边，通过剪刀差，政府大概从农民那拿走了六千多亿。但是由于实行公社化的结果造成了一个问题，就是不仅没有推进经济的发展，相反给击毁主义，造成了一个很重要的条件。

　　所以大家可以看到，既然是一种击毁主义，而咱们合作化的时候，名以上说是入社自愿、退社自由，实际上是不能退社的，你要退社，可能要通过辩论、批判，实际上没有公开的退出权。

　　大家清楚，这个退出权恐怕是保障个人权利的一个非常重要的一个手段，也是经济自由主义的一个非常重要的内容，咱们没有了公开的退出权，那么击毁主义就来了隐蔽的退出权，怎么隐蔽的退出呢，那就是说我出工不出力，磨洋工、大葫芦，公社你可以看到，这种状况就很清楚。由于咱们公分制、平均主义等，所以更使得隐蔽的退出非常发达。

　　也正因为有了隐蔽的退出，劳动的效率很差，所以咱们可以看到30年的结果，使农业生产陷入了停步不前，甚至到了由于1958年的大跃进的失败，因而造成了三年的经济危机和饥饿，饿死了几千万人，最近党史第二版，公布的资料是说死亡了一千万人，但是原来的统计局局长，他早就说过是2200万人，有的材料说是3700万人。

　　由于这个状况，大家可以看到，我们搞了30年的合作化，结果使得老百姓仍然吃不饱肚子，而且咱们想通过合作化为工业化积累资金，但是你想一想，积累资金一方面是你，它的剩下价值的比率，剩余产品的多少，你能拿过来，就像税收一样，一个取决于税率的高低。

　　另一个就取决于税利的大小，就取决于你剩余产品的多少，由于咱们农业生产效率低下，结果剩余产品数量很少，所以你罗列的再多(核实)，你拿走的东西仍然不多，所以咱们可以看到，尽管通过剪刀、差通过公社化，为工业化积累了很多资金，也建立了所谓独立完整的工业体系，但是这些工业由于没有市场的，经受不起市场的考验，改革开放以后，咱们看到很多建立的工业一个一个都垮掉了，这是恐怕我们第一个阶段的一个基本的状况。

　　由于30年的农业的结果搞来搞去陷入贫困陷井，再加上文革的破坏，咱们看到一方面是老百姓贫穷，正因为老百姓贫穷，咱们共产党执政的合法性也受到了动摇，所以改革开放以后，咱们就改弦更张，改变了过去的办法。

　　那么事实上在过去的30年里边，老百姓要求四大自由，三自一包的这种状况发展的很快，各个地方都有，比如咱们讲温州地区为什么最早改革开放以后，私人企业发展的很快，恐怕从50、60年代，60年代温州的三自一包搞的很，当时是作为很重要的事件来整治的，事实上三自一包这个事情没有停止过，到了1978年以后，咱们可以看到由于老百姓吃不饱肚子。

　　所以带头的就是大家知道的安徽小岗村，18户农村，按说血手印，来要求包产到户，一旦出了问题，其他人要赡养出问题的家庭。那么当时也由于吃不饱肚子，咱们的地方的开明的官员，对农民的这样一种创新行为，采取是一种支持的态度，但是又在这种情况下，由于中央政策没有变，所以处在一个进退两难的状况，当年安徽省委书记，他是支持的，但是这个也是经过了斗争的。

　　所以实际上包产到户，是在地方上先合法化，但是到了1981年中央工作会议上时候，各个地方的大员到了中央开会，都要求中央承认我那个地方的那一种承包制是合法的，在这种情况之下，中央没有办法，才承认了包产到户的合法性，这一承认不要紧，一下子很快在全国推开，到了1983年末，90%以上的农户，已经实行了各种形式的联产承包责任制，而联产承包责任制的一个非常重要的地方在什么地方，就是在于农民所使用的那一块土地，和这块土地所取得的收入之间，建立了直接的联系，农民对他耕种这一块土地的未来的收入有了稳定的预期。

　　这是理论上讲来说，最关键的问题，因而增强了农民的这种激励，那么增强激励了，咱们是解决了农业问题。你可以看80年代初，再加上农产品提价，农业增加很快，以至于到了1984年，咱们出现了政府收购不了，农民卖粮难，出现了仓容危机，就说仓库放不下了。

　　所以这是我们看到的当年的这样一个现实，但是咱们可以看到联产承包责任制，正因为这样的好处，所以中央就要把联产承包责任制作为基本政策来坚持下来，所以一个很重要的办法就是在1993年第二次承包的时候，延长承包期30年，到了前几年2008年，又说承包长期不变。

　　但是这样一种联产承包责任制，它实际上是集体地权，加上按人均分的土地使用权，这个结果咱们可以看到一家一户土地面积很小，你比如三口人，北方大概二三亩地一个人，充其量，那也不过十亩，南方甚至连人均一亩地不到，你想想一家几口，分的地很小，而且由于每一个人都有成员权，分地的时候好地坏地都要搭配，所以一家一户那几亩地，分布在多个块上，出现了土地的细碎化的这种趋势。

　　那么这方面有很多的研究，我记得黄玉坤就有一些文章是讲土地细分化的，你想一想这样一种状态，虽然激励增强，解决了粮食取得了丰收，但是农民解决了温饱问题，却陷入了温饱陷井，肚子吃饱了、没钱花，富不了。因为这种经营方式仍然是一家一户的小农经济，很难发展农业的规模经营，也很难使得农业能够现代化。

　　但是咱们看到联产承包责任制由于解决了粮食问题，由于农村的人口比较多，劳动力富余，所以一旦粮食问题解决以后，发生了一个很重要的现象，就是很多农民去从事非农产业，这个时候出现了一个乡镇企业异军突起，很多人到了非农产业，再加上这个时候改革开放取得了很重要的成绩，沿海的城市改革开放开放，工业发展，很多人到沿海城市去打工。 

　　由于劳动力结构的变化，带来了土地产权的变化，为什么呢，我从事非农产业，收入也比较高，打工收入也比农业高，于是我就不种地了，于是就把土地流转给别人，转包给别人，就开始了农业土地的流转的这种自发的发展的阶段。

　　那么由于他自发的发展，后来政府出台文件，1993年大概是文件出台，明确了土地的流转的一系列的规定，比如说要农民自愿，这些一些促进他的发展，结果就进入了一些实验的，因为在农业试验区里边开始实施，这样土地的流转就发展起来，但是这个时候，土地流转有一个非常重要的现象，就是由于当时还有农业税，而且在农业税的基础之上，还要三齐五统，就是各种各样的农业收税，还要依靠农业税，收农业税的同时也要收。所以种地是有成本的，而且成本还不低。

　　于是在流转的过程中间，往往是我把土地转包给你，你来去承担上交农业税和三齐五统的任务，而且我同时还要也你一定的补贴，不然的话你不愿意种，最好的就是你去种你去交，我既不收、不要东西，也不给你东西，但是很多农区，转出户都给转入户有一个补贴在里面，这是农村的现象。

　　大概在城市郊区，发达地区，出现的的状况和这个情况不一样，就是因为大量的外资进入，工业的发展，再加上人口的流动，需要什么呢，需要工业产房，需要打工农，于是很多农村靠城边上的，开始建一系列的工业产房和打工者的住宅，你像昆山，好多城市郊区都这个状况，建工业产房，不是他想建成什么样就建什么样，而根据外商进入以后，人家的需要，提供投资、设计来建的。

　　由于这个确实很多地方就富起来，比如昆山叫做富民合作社，就是这样一种方式，后来江苏省委来推广，所以城市周边很多农地，你就这么做了，剩下的少量的土地，就把它基本上，集体把它拿回来，包给外地来的这种种植能手，这是这个阶段里边，大概据统计，大概全国流转的规模只占到整个承包土地的百分之二点多，城市发达地区超过了10%。

　　紧接着进入本世纪，有几件事情使得土地的流转出现了很大的变化，一件事情就是咱们《物权法》公布，大家看《物权法》里边明确把土地承包权界定为物权，这是一个很重要的事情，因为在这个以前，土地承包权是一种载权，实际上就是我从集体借来的这样一种关系，但是现在变成一种用以物权，实际上变成了承包户的财产，这是很重要的变化。

　　第二个变化就是与这个同时咱们出台了《土地承包法》，而且2003年取消了农业税，由于取消了农业税，三齐五统收费的现象也没有了基础，也取消了，所以这个时候种地，可以说只要你种上有收入是没成本的。

　　所以由于成本收益的改变，就使得土地流转的合约发生了变化，变化在什么地方呢，我把地流转给你，不仅我不给你补贴，而且你还得给我交租子，因为物权是一种，因为物权是财产权利，你得给我交租子，这非常重要的一个变化，因为这个时候，你种地你有收入，你的收入我得分享一部分，所以你可以看到，而且这个时候的土地流转，流转的主体也出现了变化，如果说在前土的阶段里边，主要是自发的流转，主要是大户，能人，但是这个时候流转，除了大户以外，出现了两个，一个就是一些农村出现的以土地入股的合作社。

　　另一个变化，就是一些涉农企业进入农村大规模的包地，所以这个时候的土地流转，也就发生了大规模的流转，几百亩，几千亩流转，所以正因为有这样一个大规模的流转，其实农业现代化也在这个基础之上开始起步，这是我觉得恐怕这三个阶段里边的变化，我想给大家做这么个描述。