吴木銮：公务员薪酬改革为何败多成少

　　吴木銮 

　　自2006年全国公务员工资改革之后，新一轮公务员薪酬改革即将拉开帷幕。据称，这次改革的目标是消除基层与省市级政府公务员之间，以及富裕地区和贫穷地区之间公务员的收入差距。确实有不少公务员要求新一轮工资改革。与其他国家公务员工资体系一旦确立几十年不变相比，我国公务员工资体系变动较多、不够稳定。当前需要有一揽子的解决方案。

　　据称，日前人力资源和社会保障部的有关部门已调研了全国多个地区的公务员津补贴，并且着手起草《公务员实施地区附加津补贴方案》，为新一轮工资改革做准备。

　　从总体来看，公务员不仅有着好福利，还有着不菲的工资收入。根据中南财经政法大学一项对万名公务员的调研，公务员工资收入显著高于企业员工。国家统计局的数据也是如此。此调研显示，在职位相当的情况下，公务员年工资收入平均比企业人员高近四千元。

　　另一方面，公务员报酬的内部结构出现较大问题。上述调研显示，副处级公务员和科员公务员的年工资分别比同级别企业人员高出1.5万元和九千余元，而正处级公务员和科级公务员年工资分别比同级别企业人员低七千余元和五千余元。企业薪酬大体能反映劳动市场的主导价格。因此相对于企业单位，公务员工资分配的公平性有待改善。

　　媒体在山东等地的调研也表明，同为一个地区下辖县域，在同样的物价水平下，公务员平均月工资相差达千元。工资差距缘于各地区的公务员津贴、补贴不同。五年前公务员工资改革时，中央曾为全国公务员津补贴设定划定了上下限，全国同一级别的公务员月工资相差几乎不能超过两千元，而现实中，发达地区公务员月收入可能过万，而不发达地区的收入则仅有两三千元。

　　许多发达国家的经验表明，要打造高效政府，三项改革至关重要。一是财政管理和预算改革；二是官僚队伍内部的组织改造；三是公务员薪酬体系改革。在西方国家，第三项改革会有相当大的阻力，因此首两项常常先行，不过如果薪酬改革失败，前两项改革的成效就会大打折扣。

　　对于中国来说，公务员薪酬改革更加重要。公务员薪酬改革不仅关乎政府运作效率的提高，也是整个收入分配改革中重要的一环。一个国家的经济水平发展到一定程度，收入分配和再分配问题就会变得相当敏感。

　　一些人认为，公务员的收入应该能保障公务员活得体面，这样就可以实现“以薪养廉”。内地公务员的收入无法做到与香港和新加坡公务员的收入水平相等，不过公务员的收入应该能满足公务员本人及其家人过正常生活的需要，这样公务员就不会为生计而接受贿赂。在非洲的一些国家中，公务员需要打两份工才能维持生计，因此腐败也很盛行。而我国经过若干次全国公务员大幅提薪之后，公务员收入已经不能算偏低了，因此问题出在其他方面。

　　公务员群体内部收入不公(地区差距、省市县差距)反映的是中央与地方关系、财政政策上的全局问题。理论上，公务员薪酬应由地方政府根据当地企业平均收入进行调整，同时报当地的民意机关认可。而财政透明又要求民众对公务员的收入有全面的认识(在香港，普通民众都能查到某一级别公务员的实际收入)，这样可以遏制官僚的自肥行为。

　　内地情况却不乐观。公务员薪酬总体上是由中央政府制定。设置津补贴就是希望弥补“薪水由中央定”这种制度设计的僵化。不过，地方政府一方面财政纪律不严，有收入盈余就给公务员派钱，而另一方面却缩手缩脚，不敢在薪酬管理上有所作为，因此造成整个薪酬设定不仅没有经民意机关的审核，更没有对外公开，也没有内部的认受性。公共部门的运作规律与私营部门完全不同，内部不公很容易滋生腐败问题。

　　如我国的政府精简一样，每次政府修改公务员薪酬制度时都希望一举消除原有弊端。事实却证明，旧症不除，新症接踵而来。2006年全国公务员工资改革就希望规范津补贴改革，延至今日津补贴问题仍然存在。因此政府要从央地关系、财政管理和民意代表监督等方面对公务员薪酬做全面检讨和考虑，这样才能做好收入分配改革。

　　(作者系香港城市大学高级副研究员)