李炜光：把征税权关进笼子 税收行政化违背法治

　　本报记者 韩洪刚

　　8月热字非“税”莫属。新婚姻法解释出台后随即出现、被民众视为趁机捞钱的“加名税”，以及媒体爆出的单位中秋给员工发月饼要缴纳月饼税。都让这个字成为民众关注焦点。时下的光景是，CPI狂涨，民众的生活负担越来越沉重。在引发广泛质疑之时，我们暂且不去谈论其合法合理与否，不妨看一看其真实逻辑，探究其混乱根源。

　　征税的权力正在扩张

　　时代周报：最近，南京市政府部门推出的“加名税”与“月饼税”引发了广泛的争议。你对此怎么看？

　　李炜光：咱们先说月饼税，问题可能不在税本身，而是它反映出的这个税背后的一些事情值得注意。原来是规定福利费应该算在工资总额里来处理，要征税的。但是，当前社会对税收的容忍度已经非常低了，月饼税就给人一种无孔不入的感觉。

　　其实，一些福利费，尤其是在收月饼税这个问题上，可以稍微放松一点。因为它涉及传统的节日，传统的民俗文化，而且普通人在生活福利方面的享受本身就不高，在这个时候就不一定要采取征税的办法。这种“无孔不入”反映出，政府在征税过程当中控制不住这种征税的欲望和权力的扩张。

　　时代周报：如果说月饼税给人一种无孔不入的感觉，那么，加名税就给人一种费尽心机的感觉了。

　　李炜光：加名税的问题可能更严重，它涉及征税权力的扩张，而且它显示出时下税收决策的某种混乱。这是一个非常大、非常重要的问题。某一税种征收不征收、怎么征，在决策上应该有一个法律程序，至少该有一种态度：要尊重公民对个人财产的所有权，要和国民被征收者有一个有法律程序保障的商量。比如说这个加名税，我们国家的征税权实际上非常集中，全国在这个问题上究竟采用一个什么样的政策，在国家税务总局层面上有什么样的一个具体的政策精神，地方可以在多大程度上可以自己把握，这些都没有相应的规范。

　　时代周报：我们看到国家税务总局对加名税有一个回应，说正在研究可行性，并没有否定这个税。

　　李炜光：对，这说明它也没有谱。可是，在可行性还没有论证的情况下，地方就已经要推出这个税种了。现在南京那边可能有点变化，又开始否认要征这个税。当社会的反应非常强烈的时候，它也可能缩回去。

　　这个事情反映出来很多的问题。第一个是，国家在涉及公民财产征税时，税收秩序比较混乱，中央和地方税权的配置比较混乱。混乱的程度可以通过这个事情看出来。你看看，某一个税种要出台，地方就放出风来要征这个税，可以不走任何程序就这样讲。这就说明，表面上看，中央实际上是非常集权的体制，但在实际运作过程当中，这个权力的运用是非常随意的。

　　时代周报：我们从加名税中就可以看出这种随意性。婚姻法新司法解释刚施行，他们马上就推出了加名税，非常的“及时”呢，可以推断其可能没“走程序”。

　　李炜光：对。第二个就是，当公民的财产受到威胁的时候，国民都会起来反对，民间的立场还是比较一致，齐心协力，态度并没有很大的区别。这就说明了税收的重要性。

　　一方面，我们国家税权的配置、使用、运作，还有很大的随意性，还有很多的不规范，还没有真正运行在法制的轨道上，这一点很让人失望，这么多年了没有很大的进步。

　　另一方面，我们也可以看到中国的公民社会正在形成，已经成为决策者无法完全忽视的一种力量。但我们还没有看到，官方和民间、税务机关和纳税人之间有一个很好的制度化的互动关系。

　　“税收行政化”违背法治

　　时代周报：征税的随意性反映出征税主体的模糊。那么，征税权到底该如何界定，又该归属于谁？

　　李炜光：征税权按照税收学的界定，应该在人民，也就是在公民。法律上也有规定，我们国家的征税权应该在全国人民代表大会，但是，在执行当中我们可以看到这个并没有落实，并没有成为社会现实。在征税的时候，实际上大部分税种还是由政府单方面决策，想怎么征收就怎么征收，这完全不合乎法治社会的最基本常识。如果说，在建国之后短时间内我们国家法制还不健全，需要逐步完善，可是几十年过去了仍然是这种状况的话，这就说明我们没有真正地在建设法治的社会，这些方面是严重欠缺的。

　　时代周报：关于征税权的问题，要回到人大，回到宪法的层面。可是，中国的宪法对征税权并没有明确的规定。

　　李炜光：对。但是我们国家的立法法有相应的规定。我们知道，最近的一部宪法是1982年的。这个宪法有缺陷，与当前时代要求有距离。但修宪是非常困难的一件事情。而且，以现在人大代表的组成，他们对象征税权这种国家的核心的政治权力，能有多大的觉悟、多大的欲求来修宪这是很值得怀疑的。

　　我们能够切实做到的是，现在的宪法当中毕竟强调了全国人民代表大会是最高的国家权力机构，立法法强调了税收权力的施行要经过全国人民代表大会审议批准。既然有这样的规定，我们希望人大或者政府在这方面能够做一点实际的工作，特别是当税收无孔不入地渗透到公民的实际生活当中，公民已经有了明确的反对意识的时候。

　　中国现在的进步，更多地体现在民间。也就是说，民间走在了政府的前面，走在了人大的前面了。在征税上可以看到，民间的立场和官方的立场截然不同，这最能说明问题。这实际上造成了某种推动国家进步的契机，如果把这当成一种混乱、一种很不稳定的因素去对待的话，就大错特错了。

　　时代周报：如你所说，征税权应该属于全国人大，可是在1984年和1985年全国人大有两次授权，征税权就划归了国务院和相关部委。现在的征税结构是怎样一个情况？

　　李炜光：我们国家目前有19个税种，只有2个税种是经过全国人大审议批准的，一个是《外商投资企业和外国企业所得税法》，一个是《个人所得税法》。而且，这两个税种是相对来说比较小的税种，也就是说在整个税收结构当中占比很小。最主要的增值税、消费税这一类都没有正式立法，只能算是某种法规或者是政府机关的文件，不是真正的法律。作为一个社会主义法治国家，在这方面应该说进步是非常缓慢的，缓慢得让人感到非常疑惑，是不是真的想走法治之路？

　　时代周报：宪法第56条规定：公民有依照法律纳税的义务。宪法说的是“依照法律”，但是《税收征管法》中说的是税收的开征“依照法律、行政法规的规定执行”。那么，后者的下半句表述就有越出宪法的范围之嫌了。

　　李炜光：这说明，它不是真正地要使税收运行在法治的轨道上，而是在补过去法治的漏洞。纳税是一个法律的问题，公民依照法律来纳税，宪法的规定没有错。但是立法的时候没有弄清楚能不能做到。实际上这个国家征税大部分都不是依据严格意义上的法律，为了弥补这个漏洞，所以在《税收征管法》里作出那样的规定。可是，我们现在有些税的立法条件应该是比较成熟了，早就应该立法了，为什么不立法呢？还继续维持这种行政法规的形式来征税。

　　时代周报：现代国家的税收讲究的是“税收法定”，中国的税收学教科书中也一再这么讲。但是在执行中，中国实际上走上了一条“税收行政化”路线，可不可以这么讲？

　　李炜光：完全可以这样说。我们可以看到，我们国家的税收的征收、管理、支配、预算，以及财政资金的使用和使用效率的评估，这都可以看成一个宏观的税收，在这里面法治是非常弱的，行政命令这个比较传统的做法仍然是没有实质性的改变。

　　前一段时间，我们一些国内的经济学家还有财政学家在一起讨论。有学者说，1998年中国开始建立起公共财政体制，如今十几年过去了，我们可以看到，实际上是越来越不像了。不但一点也不像公共财政，反而回到原来传统的行政命令，权力主导一切的模式上去了，这是中国最大的危险。也就是说，最后实际上法治弄不成，市场经济也弄不成，中国还是权力经济，权力主导一切的社会，可能中国最后形成这样的一个景象。那么，改革开放的目标可能就会越来越远了。

　　公民要捍卫自己的财产权

　　时代周报：那么，征税权的滥用就不难理解了。从目前来看，你觉得有没有一种好的办法扭转这种税收行政化的趋向或者说改变这种固化的事实？

　　李炜光：现在没有什么好办法，我至少没有看到什么好办法，原来我们寄希望于提一些政策建议，现在再抱有这种期望是不现实的。因为现在有一种力量就是在维护这样的模式。当这种模式复活，重新变成一个我们社会的主导力量时，我没有看到再提出什么政策建议有什么用处。

　　我更希望我们社会能够有更多的人更快地清醒，更多的国民起来保护自己的财产权利，能够靠我们自己的力量发出抗议的声音。公权力的持有者们总会有所顾忌的。实际上这要靠媒体，靠每一个博客和微博(http://weibo.com)后面的每一个网民，每一个国民，大家要有这样的一个意识：要把征税权关进笼子里。这可能会成为若干年中国民伸张自己作为纳税人的权利，然后质疑公权力的进一步扩张、泛滥的唯一的一个办法。比如说在加名税、月饼税的问题上，国民捍卫自己的财产权利，还是不含糊的。我觉得希望在这儿。

　　时代周报：征税权的行政化，公民失去了参与和影响涉及自身基本权利的决策的渠道，其后果不难设想。

　　李炜光：既然征税的权力得不到抑制，公民在税收上没有发言权，人民代表大会对预算没有控制力，政府在税收上可以为所欲为。从理论上来说，只要政府想做的，就都能做到。这样的一个体制之下，虽然这些年来国民创造了可观的社会财富，每年GDP的增长都很快，但是在国民的生活福利上是不尽如人意的。

　　特别是中国又形成了一个贫富分化特别严重的状况。也就是说，税收的再分配没有起到调节的作用；也就是说，很多钱花在了不该花的地方。民众享受的国民福利也好，尊严和生活也好，都会受到很大影响。

　　时代周报：这就又涉及一个税收的正义性的问题。

　　李炜光：对，税收正义，公平正义。税收你必须要用在社会的公共服务上，不能用于培植权力自身。不能够由权力来独断专行地支配税收，一定要听取纳税人的意见和呼声。

　　而且，你要证明你没有乱花钱，你没有贪污，你没有浪费，你必须一笔一笔地向人民交代清楚，不能趾高气扬地为所欲为。而且，一定要强调征税的合法性的来源，这就是正义性。