页岩气十二五发展规划发布(全文)

　　关于印发页岩气发展规划(2011-2015年)的通知

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委、财政厅、国土资源厅、能源局，有关企业：

　　为加快我国页岩气发展步伐，规范和引导“十二五”期间页岩气开发利用，我们研究制定了《页岩气发展规划(2011-2015年)》，现印发你们，请按照执行。

　　附件：页岩气发展规划(2011-2015年)

　　国家发展改革委

　　财 　政 　部

　　国 土 资 源 部

　　国 家 能 源 局

　　二〇一二年三月十三日

 

-1-页岩气发展规划（2011-2015年）

一、前言

页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离

状态为主要存在方式的非常规天然气，成分以甲烷为主，是一种清

洁、高效的能源资源。近几年，美国页岩气勘探开发技术突破，产

量快速增长，对国际天然气市场及世界能源格局产生重大影响，世

界主要资源国都加大了对页岩气的勘探开发力度。

国民经济和社会发展“十二五”规划明确要求“推进页岩气等

非常规油气资源开发利用”，为大力推动页岩气勘探开发，增加天

然气资源供应，缓解我国天然气供需矛盾，调整能源结构，促进节

能减排，特制定本规划。

本规划期限为2011年至2015年，展望到2020年。

二、规划基础和背景

（一）发展基础

1、页岩气资源潜力

我国富有机质页岩分布广泛，南方地区、华北地区和新疆塔里

木盆地等发育海相页岩，华北地区、准噶尔盆地、吐哈盆地、鄂尔

多斯盆地、渤海湾盆地和松辽盆地等广泛发育陆相页岩，具备页岩

气成藏条件，资源潜力较大。据专家预测，页岩气可采资源量为25

-2-万亿立方米，超过常规天然气资源。

2、页岩气发展现状

（1）资源调查

我国页岩气资源战略调查工作虽处于起步阶段，但也取得初步

进展。研究和划分了页岩气资源有利远景区，启动和实施了页岩气

资源战略调查项目，初步摸清了我国部分有利区富有机质页岩分

布，确定了主力层系，初步掌握了页岩气基本参数，建立了页岩气

有利目标区优选标准，优选出一批页岩气富集有利区。

（2）资源管理

经国务院批准，2011年12月3日，国土资源部已发布新发现

矿种公告，将页岩气作为独立矿种加强管理。针对页岩气的特点和

国外成功经验，明确了“调查先行、规划调控、竞争出让、合同管

理、加快突破”的工作思路；根据已选定的页岩气有利远景区和页

岩气探矿权管理目标，编制了页岩气探矿权设置方案；引入了市场

机制，创新了页岩气资源管理，开展了页岩气探矿权出让招标工作。

（3）勘探现状

我国页岩气勘探工作主要集中在四川盆地及其周缘，鄂尔多斯

盆地、西北地区主要盆地。截至2011年底，中石油在川南、滇北

地区优选了威远、长宁、昭通和富顺-永川4个有利区块，完钻11

口评价井，其中4口直井获得工业气流。中石化在黔东、皖南、川

东北完钻5口评价井，其中2口井获得工业气流，优选了建南和黄

平等有利区块。中海油在皖浙等地区开展了页岩气勘探前期工作。

-3-延长石油在陕西延安地区3口井获得陆相页岩气发现。中联煤在山

西沁水盆地提出了寿阳、沁源和晋城三个页岩气有利区。

截至2011年底，我国石油企业开展了15口页岩气直井压裂试

气，9口见气，初步掌握了页岩气直井压裂技术，证实了我国具有

页岩气开发前景。完钻两口页岩气水平井威201-H1和建页HF-1井。

（4）对外合作

2009年，与美国签署了《中美关于在页岩气领域开展合作的谅

解备忘录》，就联合开展资源评估、技术合作和政策交流制定了工

作计划。我国石油企业与壳牌公司签订富顺-永川联合评价协议，

与挪威、康菲、BP、雪弗龙、埃克森美孚公司建立联合研究合作意

向，收购了部分国外页岩油气区块权益。

（5）科技攻关

在“大型油气田及煤层气开发”国家科技重大专项中设立“页

岩气勘探开发关键技术”研究项目，成立了国家能源页岩气研发（实

验）中心，以加大页岩气勘探开发关键技术研发力度。

3、存在的主要矛盾和问题

（1）资源情况尚不清楚。我国具有页岩气大规模成藏的基本

条件，但尚未系统开展全国范围内页岩气资源调查和评价，资源总

量和分布尚未完全掌握。

（2）关键技术有待突破。页岩气勘探开发需要水平井分段压

裂等专门技术，目前我国尚未完全掌握相关核心技术。

（3）资源管理机制有待完善。页岩气作为一种非常规天然气

-4-资源，需研究制定资源勘探开发准入资质和门槛，以加快其发展。

（4）地面建设条件较差。我国页岩气藏普遍埋藏较深，页岩

气富集区地表地形复杂，人口密集，工程作业困难，经济性较差。

（5）基础设施需要加强。页岩气资源富集区很多集中在中西

部山区，管网建设难度大、成本高，不利于页岩气外输利用和下游

市场开拓。

（6）缺乏鼓励政策。页岩气开发具有初期投入高、产出周期

长，投资回收慢的特点，需要制定页岩气开发的鼓励政策，加快页

岩气产业化。

（二）发展形势

“十二五”时期，加快调整优化能源结构的迫切需求和天然气

管网的快速发展，为我国页岩气大规模开发提供了宝贵的战略机

遇。同时，我国页岩气产业化也面临一定挑战。

1、面临的机遇

（1）北美页岩气开发技术基本成熟，为我国发展页岩气提供

了借鉴。北美已形成一套先进有效的页岩气开采技术，这些先进技

术的大规模应用，降低了成本，提高了单井产量，实现了页岩气低

成本高效开发，为我国页岩气勘探开发引进国外先进技术提供了借

鉴。

（2）天然气需求旺盛，为页岩气发展提供了良好的环境。未

来十几年，中国天然气需求将快速增长，天然气需求缺口将逐渐扩

大，发展页岩气具有良好的市场前景。

-5-（3）天然气储运设施不断完善，有利于页岩气的规模开发。

部分页岩气资源富集区已有管网设施，且小型LNG和CNG技术不断

成熟，为页岩气早期开发和就地利用提供了技术支持。

2、主要挑战

（1）落实资源基础任务重。我国页岩气资源潜力大，但要大

规模勘探开发，尚需确定有利目标区及各地区可采资源量，工作难

度高，资金投入大，实施周期长。

（2）突破关键技术尚需时日。我国页岩气开发尚处于起步阶

段，关键开发技术尚未掌握，突破关键技术尚需要做大量工作。

（3）大规模、多元化投资机制尚未形成。页岩气开发初期投

入较大，在投入产出效益不确定的情况下，投资规模不足将影响页

岩气快速发展。

三、指导方针和目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科

学发展观。创新理念和方法，依靠政策支持、技术进步、体制创新，

加大页岩气勘探开发力度，加快攻克页岩气勘探开发核心技术，尽

快落实资源，形成规模产量，推动页岩气产业健康快速发展，缓解

我国天然气供需矛盾，促进能源结构优化，提高我国天然气供给安

全和能源保障能力，促进经济社会又好又快发展。

（二）基本原则

-6-一是坚持科技创新。用无限的科技潜力，改变有限的资源状况，

通过加大科技攻关和对外合作，引进、消化、吸收先进技术，掌握

适应我国资源状况的勘探开发生产和管理技术。

二是坚持体制机制创新。要创新理念，在资源开发、市场开拓、

气价、管理等方面创新体制机制，研究制定扶持政策。

三是坚持常规与非常规结合。页岩气和常规天然气分布区多数

重叠，输送和利用方式也相同，页岩气开发利用要给予特殊优惠政

策，与常规天然气有机结合，实现有序发展。

四是坚持自营与对外合作并举。加强自营勘探开发技术攻关的

同时，开展与国外公司的合作，通过对外合作，引进技术，提高自

主创新能力。

五是坚持开发与生态保护并重。页岩气勘探开发过程中要注重

井场集约化建设、地表植被恢复和水资源节约利用，严格钻完井操

作规程和压裂液成分及排放标准，保护生态环境。

（三）发展目标

１、总体目标

到2015年，基本完成全国页岩气资源潜力调查与评价，掌握

页岩气资源潜力与分布，优选一批页岩气远景区和有利目标区，建

成一批页岩气勘探开发区，初步实现规模化生产。页岩气勘探开发

关键技术攻关取得重大突破，主要装备实现自主化生产，形成一系

列国家级页岩气技术标准和规范，建立完善的页岩气产业政策体

系，为“十三五”页岩气快速发展奠定坚实基础。

-7-２、具体规划目标

“十二五”期间实现以下规划目标：

（１）基本完成全国页岩气资源潜力调查与评价，初步掌握全

国页岩气资源量及其分布，优选30～50个页岩气远景区和50～80

个有利目标区。

（２）探明页岩气地质储量6000亿立方米，可采储量2000亿

立方米。2015年页岩气产量65亿立方米。

（3）形成适合我国地质条件的页岩气地质调查与资源评价技

术方法，页岩气勘探开发关键技术及配套装备。

（4）形成我国页岩气调查与评价、资源储量、试验分析与测

试、勘探开发、环境保护等多个领域的技术标准和规范。

四、重点任务

（一）页岩气资源潜力调查评价

在全国油气资源战略选区专项中，设置“全国页岩气资源潜力

调查评价及有利区优选”项目，将全国陆域划分为上扬子及滇黔桂、

中下扬子及东南、华北及东北、西北和青藏五个大区，开展页岩气

资源和潜力调查评价工作。

1、全国富有机质页岩分布调查

2011年到2013年，分析已有区域地质调查和油气等勘查资料，

实施野外地质调查，开展地球物理及地球化学勘查和浅井调查，完

成野外剖面实测50千米，非地震地球物理勘查10000千米，地质

-8-浅井200口，获取各个地区富有机质页岩基础资料，尽快查明我国

陆上富有机质页岩的分布和基本参数，优选页岩气资源远景区。

2、全国页岩气资源潜力调查与评价

以四川盆地及渝东鄂西，滇黔北，黔南桂中，南盘江；湘中-洞庭，赣西北，苏浙皖；鄂尔多斯，南华北，松辽，渤海湾盆地辽

河坳陷，塔里木，准噶尔，吐哈，三塘湖，柴达木，羌塘，比如等

盆地和地区为重点，兼顾其它地区，部署二维地震20000千米，非

地震地球物理勘探40000千米，调查井50口，获取页岩气的系统

参数，评价资源潜力，基本掌握全国页岩气地质资源量和可采资源

量分布，优选页岩气富集有利目标区，研究总结页岩气富集规律。

建设页岩气调查评价、勘探开发和综合利用一体化示范区，推动页

岩气产业快速形成和发展。

（二）科技攻关

1、页岩气资源评价技术

总结海相和陆相页岩气成藏机理、富集规律，建立不同类型的

页岩气成藏模式，确定页岩气资源评价的关键参数、方法体系和评

价标准，重点研发和形成页岩气分析技术和设备，为查明页岩气资

源情况提供技术支撑。

2、页岩气有利目标优选评价方法

在页岩气富集保存地质条件和分布特征研究基础上，进行技术

适用性和经济性分析，重点开展页岩气储层地质及成藏主控因素研

究，从沉积相、构造演化、埋深条件、有机质含量、热成熟度、资

-9-源丰度等方面，建立页岩气有利目标优选评价方法和标准，为勘探

部署提供技术支撑。

3、页岩储层地球物理评价技术

在消化吸收国外技术基础上，开展复杂地形和地质条件下，地

震采集和处理解释、页岩气测井识别和储层精细描述等地球物理识

别技术和评价标准研究，逐步形成富含有机质页岩及含气性地球物

理识别关键技术，建立页岩气储层参数识别技术，为确定页岩气“甜

点区”提供技术手段。

4、页岩气水平井钻完井技术

借鉴常规油气藏和低渗透气藏钻完井技术，重点开展页岩气钻

井和固井辅助工具、定向井井眼轨迹优化、长井段水平井优快钻井

及套管完井、适应性油基钻井液体系等研究，不断提高设备适应性、

可靠性和安全性，形成一套适用于我国页岩气地质条件的钻完井技

术。

5、页岩储层改造及提高单井产量技术

研发可钻式桥塞及分段压裂封隔器、3000型压裂车等装备并实

现国产化，研究同步压裂和微地震裂缝监测等技术；开展新型压裂

液、压裂液处理和再利用、储层伤害机理及保护、分段压裂、长井

段射孔和体积改造等技术攻关，掌握适用于我国页岩气开发的增产

改造核心技术，提高页岩气单井产量。

6、产能预测、井网优化与经济评价技术

跟踪和分析我国页岩气井产能动态，深入研究解吸、扩散和渗

-10-流机理，开展不同参数条件下气井产能数值模拟和最终可采储量研

究，形成页岩气开发产能评价技术；结合页岩气井生产特点，开展

不同井网与井距组合条件下的采收率研究，形成井网优化技术；开

展影响经济效益的因素研究，形成页岩气开发经济技术评价指标体

系。

7、编制页岩气勘探开发技术规范

编制页岩气地质调查、地震勘探、非地震勘探、微地震、钻井

完井、测井、实验分析测试、储层改造及开发与生产等技术规范和

储量标准。

8、培育专业化技术服务公司

加快页岩气勘探开发关键技术攻关，实现自主创新，培育专业

化技术服务公司，降低勘探开发成本，实现跨国服务，培养新的经

济增长点。

（三）页岩气勘探开发布局

页岩气勘探开发以四川、重庆、贵州、湖南、湖北、云南、江

西、安徽、江苏、陕西、河南、辽宁、新疆为重点，建设长宁、威

远、昭通、富顺-永川、鄂西渝东、川西-阆中、川东北、安顺－凯

里、济阳、延安、神府－临兴、沁源、寿阳、芜湖、横山堡、南川、

秀山、辽河东部、岑巩-松桃等19个页岩气勘探开发区。

（四）2020年远景展望

在基本摸清页岩气资源情况、勘探开发技术取得突破基础上，

“十三五”期间，进一步加大投入，大幅度提高19个勘探开发区

-11-的储量和产量规模。同时，大力推进两湖、苏浙皖、鄂尔多斯、南

华北、松辽、准噶尔、吐哈、塔里木、渤海湾等勘探开发，建成新

的页岩气勘探开发区。力争2020年产量达到600-1000亿立方米。

五、规划实施

（一）保障措施

1、加大国家对页岩气资源调查评价的资金投入

设立页岩气调查评价和勘查国家专项，一是开展页岩气资源调

查评价和潜力评价；二是开展页岩气靶区优选和勘查技术攻关示

范；三是开展页岩气地质理论研究和国际合作交流。

2、加大页岩气勘探开发技术科技攻关

通过国家科技重大专项等，加大对页岩气勘探开发相关技术研

究的支持力度，在“大型油气田及煤层气开发”重大专项中将“页

岩气勘探开发关键技术”列为重点项目，增设“页岩气勘探开发示

范工程”。加强国家能源页岩气研发（实验）中心和其他页岩气重

点实验室建设，建立高层次人才培养和学术交流基地。鼓励国内企

业及院所与国外研究机构开展勘探开发关键技术联合研究，通过引

进国外技术服务和开展对外合作等，吸收借鉴国外先进成熟技术，

形成具有中国特色的勘探开发核心技术。

3、建立页岩气勘探开发新机制

加快引入有实力的企业参与页岩气勘探开发，推进投资主体多

元化。同时要制定准入门槛和资质，推动矿权招投标制度、区块退

出机制及合同管理，大幅度提高最低勘查投入，杜绝“跑马圈地”

-12-等现象。石油天然气、煤层气矿业权人应综合勘探开发矿业权范围

内页岩气资源。页岩气勘探开发要与其他固体矿产矿业权、整装勘

查区相互衔接，协调处理好矿业权重叠，确保安全生产。从事页岩

气勘探开发的企业，经国土资源部前置性审查，由国家发改委报经

国务院批准后，与国外有经验的公司合作，引进页岩气勘探开发技

术。进一步完善页岩气勘探开发监管机制。

4、落实页岩气产业鼓励政策

参照煤层气财政补贴政策，研究制定页岩气具体补贴政策；依

法取得页岩气探矿权采矿权的矿业权人或探矿权采矿权申请人可

按照相关规定申请减免页岩气探矿权和采矿权使用费；对页岩气勘

探开发等鼓励类项目项下进口国内不能生产的自用设备（包括随设

备进口的技术），按有关规定免征关税；页岩气出厂价格实行市场

定价；优先用地审批。

5、完善页岩气利用配套基础设施

一是在天然气管网设施比较完善的页岩气勘探开发区，积极建

设气田集输管道，将页岩气输入天然气管网。二是对于远离天然气

管网设施，初期产量较小的勘探开发区，建设小型LNG或CNG利用

装置，防止放空浪费。三是根据勘探开发进展情况，适时实施建设

页岩气外输管道。

（二）实施机制

1、加强统筹协调

能源主管部门总体负责规划组织实施，其他各有关部门根据职

责尽快落实各项保障措施。建立定期或不定期沟通协调机制，及时

-13-解决规划实施过程遇到的各种问题。各公司根据规划确定的目标和

重点任务，落实资金和工作量，并及时上报勘探开发进展。

2、强化规划实施监管

强化规划实施监管，建立规划实施监管机制，掌握各页岩气区

块工作量和产量目标完成情况，对“十二五”目标完成较差的公司，

按规定要求其退出区块面积。

3、建立滚动调整机制

加强页岩气行业技术攻关和勘探开发进展的跟踪分析，掌握规

划实施情况，适时进行规划中期评估。根据规划实施效果和页岩气

行业发展实际，及时调整发展目标和科研攻关及勘探开发任务，研

究制定新的保障措施。

六、社会效益与环保评估

（一）社会效益

页岩气的开发对推动我国科技进步、带动经济发展、改善能源

结构和保障能源安全具有重要的意义。

1、推动油气勘探理论创新和技术进步。页岩气成藏理论突破

了传统地质学关于油气成藏的认识，有利于开拓页岩油等非常规油

气资源勘探的思路。水平井钻井、分段压裂、同步压裂、微地震监

测和批量工厂化生产等相应的开发技术也可应用到其他非常规油

气的勘探开发。

2、促进改善能源结构。实现页岩气产业化开发，有利于增加

天然气供给，缓解我国天然气供需矛盾，改善能源结构，降低温室

-14-气体排放，提高我国天然气对外谈判的话语权和影响力。

3、带动基础设施建设。我国部分页岩气勘探开发区交通不便，

管网欠发达。开发这些地区的页岩气资源，对改善当地基础设施建

设，促进天然气管网、液化天然气（LNG）、压缩天然气（CNG）等

发展具有重要意义。

4、拉动国民经济发展。作为一项重大能源基础产业，页岩气

开发利用可以拉动钢铁、水泥、化工、装备制造、工程建设等相关

行业和领域的发展，增加就业和税收，促进地方经济乃至国民经济

的可持续发展。

（二）环境评估

1、开发利用页岩气有利于减少二氧化碳排放，保护生态环境。

按页岩气的年产量65亿立方米计算，与煤炭相比，如果用于发电，

可减少二氧化碳年排放约1400万吨、二氧化硫排放约11.5万吨、

氮氧化合物排放约4.3万吨和烟尘排放约5.8万吨。

2、页岩气开发环境保护措施。页岩气开采工艺与常规气大部

分相同，可能产生的环境和生态破坏与常规气基本相同。在页岩气

开发各个环节采取有针对性的措施，可有效减少或杜绝可能产生的

各种环境问题。

一是工厂化作业减少地表植被破坏。页岩气开发多采用丛式水

平井群，一个井场可以向不同方向钻多口水平井，大大减少了井场

数量，较好地解决了占地多和地表植被破坏多的问题。

二是压裂液循环利用减少用水量。页岩气压裂用水量比生产同

-15-等能量的煤和燃料乙醇要少得多。且出于成本考虑，页岩气压裂液

须多口井循环重复利用，客观上节约大量用水。

三是严格钻完井规程杜绝污染地下水。页岩气井钻井液为天然

气人工合成的油基泥浆，短时间内可自然降解；压裂液主要成份是

水和砂，不足0.5%的添加剂体系中绝大部分都是日常生活中常见的

无毒无害物质。另外，页岩气层比地下饮用水层深很多，且中间夹

有多层不可渗透岩层，压裂液污染地下水的可能性很小。如严格执

行钻完井操作规程，保证套管和固井质量，可彻底杜绝水层污染。

目前，全球尚未发生开采页岩气导致重大地下水污染的事件。

四是加强环保监测实现压裂液无污染排放。压裂开采石油天然

气已有60年历史，压裂液成份和排放标准均有严格法规要求。通

过加强日常生产中的环保监测检查，保证压裂液无害排放，防止土

壤和地表水污染。