北京PM2.5治理：破题后的博弈

　　在PM2.5相关监管标准缺失、环境信息公开水平处于初级阶段的中国，贵在已迈出重要一步

　　特约记者 韩子遇

　　最近一次见面，北京市环保局副局长杜少中给了地产大亨潘石屹一个“西方式拥抱”，或可作为中国PM2.5防治破冰的一个剪影。

　　2011年后半年，针对北京市的PM2.5监测问题，潘杜两人一直在微博(http://weibo.com)上吵架，火药味十足，引发众人关注；杜是实名开微博的官员，拥有不少粉丝。

　　2012年1月9日，新年伊始，北京市环境保护监测中心开始定时公布其27个环境保护监测子站的二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物的单项指数信息。

　　在刚刚召开的北京“两会”上，防治PM2.5污染物被写进了政府工作报告；北京市副市长洪峰在北京“两会”上表示，到2012年第三季度，北京市将按新标准监测PM2.5，并采取煤改气、淘汰老旧汽车、清理化工水泥工业等八大措施，来确保PM2.5的治理成效。

　　PM2.5，这个昔日陌生的专业术语，在几场弥漫京城的大雾霾后，突然成为2011年“年度热词”，并继续影响2012年和未来的日子。

　　雾霾的倒逼

　　关于PM2.5的知识普及，2008年6月曾是个好机会。

　　彼时，广州雾霾严重，中国工程院院士钟南山，忽然抛出一个惊人说法，“广州人的肺都是黑的”，并称“广州式黑肺”源于汽车尾气。

　　2008年大事不断。先是汶川地震，后是北京奥运，钟院士的惊人言论最终被其他新闻湮灭。

　　2011年11月，北京的雾霾，导致PM2.5在民间被炒沸。此时，钟南山旧事重提，称PM2.5会进入并永远停留在肺泡里，并呼吁政府公布监测值。

　　中国工程院院士、北京大学环境学院教授唐孝严告诉《财经国家周刊》记者，PM2.5能够进入支气管、肺部和血液，造成呼吸系统和心血管系统疾病；此外，其对人体免疫系统、生育系统、神经系统等也可能造成损害。正因存在莫大的环境健康风险，唐孝严认为，“空气质量评价体系中不应少了对PM2.5的监管与评价”。

　　北京大学环境科学与工程学院副院长邵敏教授，多年来一直呼吁将PM2.5和臭氧纳入中国的空气质量监测指标，改变目前只监测二氧化硫、二氧化氮和PM10这3项指标的落后现状。

　　有着潘石屹等名人近乎行为艺术的“自测空气”，有着钟南山、唐孝严、邵敏等大批权威人士助力，加上微博的超强传播威力，此事很快发酵、升级。 2011年11月16日，环保部公开了《环境空气质量标准》第二次公开征求意见稿，PM2.5以及臭氧等被纳入了监测范围。新标准“拟于2016年全面实施，但各地可自愿提前”。

　　北京走在了最前面。2012年1月6日，北京市环保部门首次公布了PM2.5的一组研究性监测数据，拉开了北京启动PM2.5监测及发布工作的“序幕”。

　　广东、浙江、湖北、四川等多个地区，也开始积极行动：或拟将相关内容写进政府工作报告，或在进行设备、人员等能力建设。

　　无图索骥

　　《财经国家周刊》记者了解到，截至目前，国内并无一座城市将PM2.5正式纳入污染物监管体系，并制定相应的监管标准；人们关心的信息公开和问责、处罚等细则，暂时还是空白；造成PM2.5的产业等污染源如何调整，也亟待落实。

　　PM2.5的监管与评价，原没有纳入中国空气质量评价体系中。至少在半年前，大多数中国公众并不知晓PM2.5为何物，也无从知晓相关评价信息。

　　至今，尚无全国各城市大气PM2.5污染的统计数据。2011年，中国人民大学和环保NGO“公众环境研究中心”联合完成的一份研究报告显示，中国对PM2.5监管信息的披露，在国际上比较落后。

　　根据世界卫生组织(WHO)的计算模型，发展中国家PM2.5在PM10中的比例占50%。照此折算，以2008年数据为例，中国113个环保重点城市PM2.5浓度水平达到WHO过渡目标1(35μg/立方米)和过渡目标2(25μg/立方米)的中国城市，分别只有19个和6个；而WHO过渡目标3(15μg/立方米)和WHO准则(10μg/立方米)，则无任何城市达到。

　　按照唐孝严院士的说法，“中国城市PM2.5占PM10的份额一般是50%~80%，大城市一般能达到70%~80%”，50%比例的只是极少数。

　　中国正经历高速工业化和城市化的进程，以PM2.5为代表的城市空气污染，在很大程度上是这一发展阶段的伴生物。

　　“公众环境研究中心”主任马军对《财经国家周刊》记者说，“许多西方国家也曾经历这样的阶段，历史上曾出现过伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、日本四日市哮喘事件等载入世界环保史的大气污染事件”。

　　马军认为，20世纪80年代以来，环境信息公开成为全球环境管理的重要手段，“通过完善城市大气环境监测，以及通过对监测所得信息的整理和公开，既能提高全社会对大气污染的关注，也尽可能避免或降低大气污染对人体健康的风险”。

　　“全球主要国家，都将PM2.5纳入了环境质量考核体系。”中国人民大学竺效副教授告诉《财经国家周刊》记者。

　　美国1997年发布了PM2.5标准，日均浓度限值为65μg/立方米，年均浓度限值为15μg/立方米；2006年修订PM2.5标准，日均浓度限值为35μg/立方米；取消PM10年均浓度限值。

　　欧盟2008年则发布《关于欧洲空气质量及更加清洁的空气指令》，规定2010年PM2.5的目标浓度限值为25μg/立方米。

　　印度地球科学部和印度热带气象研究所，则联合推出了空气质量预报和研究系统，在机场、体育场馆等设施周边共设立了12个监测点，监测PM2.5在内的各种数据，每分钟更新一次进行播报。

　　源头治理

　　对于PM2.5的防治，信息公开是第一步；更重要的是如何做好污染源控制。与中国目前空气污染指数(API)所采用的SO2、NO2和可吸入颗粒物(PM10)明显不同的是，PM2.5来源极其复杂，除了机动车尾气、工业和民用烧煤、扬尘等排放外，其还大量来自空气中的化学反应，即所谓“二次污染”。

　　2012年1月14日，北京市分管副市长洪峰对外表示，北京市PM2.5下降缓慢，最主要的原因是北京市500万辆机动车尾气排放；通过对PM2.5的来源分析，发现北京市机动车尾气排放占22%，是PM2.5的最大来源。

　　2011年，北京市已淘汰了22.4万辆老旧汽车，硬性淘汰了5.6万辆汽车，淘汰汽车的总数达到了28万辆。

　　杜少中给出的数字是，北京若要完成PM2.5下降的目标，折合需要每年减少40万辆机动车上路。

　　为达到节能减排目标，北京市油品将率先实行国5标准。另外，《财经国家周刊》记者获悉，北京市政府正在酝酿恢复已经作废的“车辆强制报废制度”，并欲将出租车的强制淘汰年限从8年缩短到5年。

　　除了机动车外，北京的PM2.5，有16.7%来自煤炭燃烧排放，16%来自全市1.5亿平方米的建筑工地扬尘，全市的水泥厂、汽车喷漆等工业喷涂占16.3%，农村养殖、秸秆焚烧占4.5%。

　　剩余的24.5%，则来自河北、天津等周边地区。

　　中国能源研究会2011年底发布的《中国2011能源发展报告》显示，2005年至2009年5年间，中国煤炭消费总量急剧增长；但分省区看，北京市是惟一累计增幅为负数的地区，煤炭消费量从2005年的3069万吨，降至2009年的2665万吨，累计增幅为-13%；而河北累计增幅为29%。

　　洪峰表示，北京市还准备将煤炭消费总量压至2000万吨。这需要把北京的燃煤电厂，大批改为燃烧天然气。

　　河北2009年的煤炭消费总量为2.6亿吨。因为粒径很小，PM2.5在空气中漂浮的时间更长，甚至可以跨越城市、省际进行远距离输送。专家指出，没有和“邻居”的联防联治机制，靠北京市的单打独斗对付PM2.5，恐将难以奏效。

　　北京“两会”上，针对PM2.5的“跨境污染”，洪峰提议北京应和河北、天津联防联治，“建立国家层面的京津冀协调机构”。

　　对这些设想和规划，一些专家表示只能谨慎乐观。

　　“联防联治，这不是新鲜提法。”环保部一些专家告诉《财经国家周刊》记者，在2010年5月，国办就下发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。“让天津和河北为了你的环保大量关停，像奥运会这样的特殊时期可以，但平时怎么行得通？你给人家什么补偿？”

　　国务院发展研究中心产业部部长冯飞告诉《财经国家周刊》记者，从2010年开始，中国车市进入了“汽车市场、汽车与社会协调发展期”。这一时期，汽车带来的社会问题越来越突出，主要是能源、环境和交通拥堵的问题。冯飞预计，2012年中国车市仍将实现10%的增长，巨大的绝对值增长数量带来的环境问题，仍然令人忧心。

　　对北京而言，“按照目前的发展速度，还有两年半时间，就要达到600万辆(机动车)。”中国汽车流通协会有形市场分会常务副理事长苏晖分析说。统计数字显示，中国机动车排污总量居高不下。2010年，全国机动车保有量近2亿辆，排放各类大气污染物5400万吨，其中氮氧化物排放量，约占全国氮氧化物总排放量的1/3。

　　油品质量也是大问题。据国际清洁交通委员会(ICCT)董事会主席Michael Walsh介绍，在过去10年中，中国除了一些主要城市，油品标准一直落后于相应车辆排放标准的要求。其中，硫含量过高是罪魁祸首，直接造成排放物中的氮氧化物、一氧化碳和碳氢化合物升高，颗粒物浓度增加。 2012年1月10日，环保部发布公告，要求各地对汽油车立即严格实施国4标准，这离原规定时间已推迟了1年执行；由于缺乏符合标准的柴油，柴油车实施国4标准的最后期限，再次被拖延至2013年7月。

　　全球最大的汽车技术供应商博世设在无锡的汽车柴油系统股份公司副总王晓东告诉《财经国家周刊》记者，在控制PM2.5方面，高品质的柴油发动机技术不存在问题；但中国的成品油定价机制，导致中国石油巨头生产高标准油品的意愿不强。

　　石油巨头的理由是：大规模的设备改造，需要时间和资金。

　　“对重要的PM2.5排放源，要进行技术、政策分析；对源的排放提出明确的技术要求和政策要求，并尽快将这些要求和政策信号向社会公布，以便企业和个人能够据此进行行为调整和生产方式调整以及技术转化等。”北京大学环境学院环境经济学教授张世秋建议，“对各类可能的政策手段进行评估和分析，以筛选出具有控制有效、社会成本较低、易于执行的政策手段。”