人大代表炮轰机场建设费

　　以2011年首都机场为例，当年的机场费收入已经接近10亿元！

　　据《羊城晚报》报道，近日，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟建议，在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目。陈华伟表示，“这么多年来，机场建设费累计收了逾千亿元，但从来没有公开过具体数据。这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”

　　两会上，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青同样提出质疑，他说：“从财政困难、加快机场建设的角度来说，收机场建设费大家能够理解，但收个没完没了就不好了！” 20年来，民航此项收入超过千亿元，由于收费审计、监管的缺失，很多人担心，巨额资金有多少切实用于机场基础设施建设，会不会被挪作他用，又会不会变成了机场各股东的分成，抑或员工福利收入？

　　机场最划算：拿了股民钱再拿百姓的

　　陈华伟代表根据公开数字算了一笔账，以2011年首都机场为例，当年的机场费收入已经接近10亿元！而1999年建成的机场2号新航站投资为30亿元。也就是说，按照现在的机场费收费规模，只需用三年首都机场就可以赚回一个2号航站楼的投资！他认为，这样的暴利性收入全世界罕见。

　　陈华伟还提出，我国机场大多以企业实体的形式运作，而一些大型机场如首都机场、虹桥机场、白云机场等早已经成为上市公司，自主经营自负盈亏，为投资者提供回报当成为其中应有之义，为什么还要收取公众的费用来补助他们呢？

　　根据有关规定，机场建设费一半上交国家财政，然后再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资，大多由地方发改委统一管理。代表们认为，这个利益链条十分稳固，看来这项收费恐怕只能遥遥无期了。

　　没完没了了？20年间备受争议

　　机场建设费肇始于1992年。当时的费率为每人缴纳机场管理建设费15元人民币，后来价格几次跳跃，由机场向本站始发旅客收取。当初征收机场建设费的初衷在于“专款用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”。从这个意义上讲，当时的机场建设费更应称作为“机场安全系统建设费”。

　　20年来，对机场建设费的征收几经变革也饱受诟病。早在2001年，全国十大维权标兵丘建东就曾向财政部、民航总局递交行政复议申请书；2003 年，在民航运输价格听证会上，来自各个行业的代表也指出，基于管理部门文件的机场建设费，于法无据，本质是乱收费；在2006年的两会上，全国人大代表赵志全提交“建议”，认为应明确机场建设费的性质，如果是税费，应该向纳税人说明收取依据和使用情况，如果是捐赠，消费者应有选择的权利，如果是投资，就应该有回报。

　　可是，20年来，机场建设费是一笔糊涂账，广大消费者则一头雾水，而对公众的质疑，财政部、民航局却一直不放在眼里，甚至不屑作出解释。本来早在2005年的时候，机场建设费要寿终正寝，可当时，财政部领导一句“情况比较复杂”，“一些问题尚须进一步研究”，就将机场建设费两次延期至2010年底。到2010年，按道理，是时候了结了，没想到财政部一个不到500字通知，这个“来历不明”的收费又再次延期到了2015年底。通读全文，该通知既没有说明征收机场建设费的理由，也未提到机场建设费的用途，更不用说机场建设费的具体去向了。

　　1992年，中国正处艰难的转型时期，当时政府建设资金紧张，收取机场建设费也是为了加快机场建设，在一段时期内，对于促进机场等基础设施建设等也积累了大量资金，有力促进了机场建设的发展，保证了国家建设的顺利进行。

　　有人质疑，现在政府财政并不缺钱，机场也已逐步走向市场化，甚至改造成股份制公司上市融资了，投资建设理应明确规范，再继续向乘客收费，显然太不符合市场规则。而且，这笔动辄上百亿元的费用，究竟都用在了哪里？是否存在贪污腐败？也没有一个详细的财务报表，又如何让民众放心。

　　根据宪法的精神，行政征收的目的只能是“为了公共利益”。但是，目前，机场的功能不仅是提供飞行服务，还有各种经营，各大机场各种服务的价格通常贵得惊人，首都机场集团更是到处搞兼并收购，而上海机场则已是上市公司。为了公共利益，早已经被商业利益所取代，从这个角度来讲，收取这笔费用显然不合理。

　　其实，类似于“机场建设费”的收费还有很多，比如港口建设费、路桥建设费、固定电话月租费、燃气管道初装费等等，都是让民众无法理解的费用，可是却一直都在收取着。

　　自1980年至1990年，国务院公布的各种文件有1094个，相当于1952年至1979年数量的5.4倍。其中有43个直接规定了收费项目，其中基金类项目15个，28个为对部门管理或办事的收费规定。在28个收费规定中，涉及部门17个，其中涉及最多的部门是国家工商局，共有8个文件涉及工商局的收费规定。行政事业性收费自改革开放以来，已经成为一些政府部门的重要收入来源，并且是部门利益存在的物质基础，这种情况极大地妨碍了政府执行职能的公正性。

　　更重要的是，机场建设费的收费动机存在偏差。根据宪法的精神，行政征收的目的只能是“为了公共利益”。但是，目前，机场的功能不仅是提供飞行服务，还有各种经营，各大机场各种服务的价格通常贵得惊人， 首都机场集团更是到处搞兼并收购， 而上海机场则已是上市公司。在这种情况下，有关部门强制要求旅客交纳“机场建设费”，又将这些费用转交给商业化的机场经营者，这是合法的“行政征收”吗？若要给这个“机场建设费”在法律上定个性，那么，这就是一种典型的行政侵权行为， 即民航行政管理机关在没有合法依据的情况下，依赖其行政职权，强制性地向旅客征收机场建设费，侵害了乘客的私人财产权。

　　另外，20年前的中国，法治观念比较淡薄，国家的日常管理更多依赖于各种文件、通知；自1997年中共十五大提出“依法治国”的基本方略以来，“租税是法律的创造物”“无法律则无课税” 等理念逐渐深入人心。可另一方面，到今天，有关部门要征什么费、收什么税，依然是我行我素，这个“机场建设费”是一例，之前还发生过“领导电话通知征税”的荒唐现象，这种随意性，正是今天国民“税负痛苦”的根源。“征税的权力是事关毁灭的权力”，在公民的私人财产上，风能进，雨能进，国王不能进。征收必须由国家权力机关或议会立法。

　　是税还是费：到底是什么收费？

　　从事中国航空服务的业内人士徐先生表示，机场建设费应该是国家的民用航空部门或者机场当局收的一个税，在中国这个税是固定的，国际和国内分别不同，在国外除了机场建设费以外可能还有一些其他的一些像安检、像(动植物)检查，这些税收是维持机场当局运作的费用。

　　在中国，飞机票总价中一般是由票价、燃油附加税、机场建设费和保险费组成。当然其中还可能包括隐含在内的一些税费，有人统称它机场税。但是可以明确的是，机场建设费并不等同于机场税。

　　徐先生：这两个概念是不同的，可是您一般买票的同时他电脑里一般会自动把这两个东西给您加在一起，税分若干种，可是您最后消费者知道的只是一种燃油税和机场建设费，税若干种已经给您加在一起了，而且他是用英文的两字代码，两个字母来代表不同的税负，普通的消费者根本也不知道。

　　从法律性质上来看，机场建设费不是一种税，而是一种针对特定人群(机场使用者)的行政征收。征收的依据，是1995年国务院办公厅的《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，而从2006 年底开始，三次延长收费期限的通知都是财政部发出。根据《宪法》，为了公共利益的需要，国家可以对公民的私有财产实行征收，但条件是依照法律。而《立法法》第八条更加明确，对“非国有财产的征收”，“只能制定法律”。在中国，法律的制定主体是全国人大。国务院办公厅、财政部出台的各种文件，最多只能算是规章。因此，应该对“机场建设费”进行是否违法的审查。

　　外国怎么征收？

　　那么，其他国家是否也存在机场建设费呢？记者邢斯嘉在采访中了解，大多数国家会以各种名义向航空旅客征收一定的费用，但很少见到“机场建设费”的概念。旅日多年的华人黄学清介绍，在国土不大的日本，只有国际机场和少数几个国内机场会征收名为“旅客服务设施”的使用费，且费用附加于机票上，数额固定。

　　黄学清：日本的几个国际机场都设有旅客服务设施使用费，比如说东京成田国际机场的使用费是从成田机场出发的旅客大人交纳2040日元，大约相当于150元人民币，小孩交纳1020日元，转机的乘客大人交纳1020日元，小孩交纳510日元，其中都包含了5%的消费税，此外，所有旅客还要交纳500日元的航空保险费，这些机场使用费主要是用于建设机场大厅、升降机设备等机场内移动设施，以及用于航班信息系统等设施的管理，旅客指南能服务。

　　日本国际机场的“旅客服务设施费”大约相当于日本民众两顿商务午餐的水平。而国内机场中，也有少数成员计征这笔使用费，大约相当于一瓶果汁的费用。

　　黄学清：日本国内航班要交纳机场使用费的并不多，主要有东京的羽田机场、中部机场和北九州机场，金额也很低，比如羽田机场的使用费是170日元，相当于13元人民币，日本的一些机场还采取了缩减成本的措施，例如大阪的关西机场将从6月19日开始降低一部分机场使用费，旅客从机场大厅登机时如果不适用搭乘桥，基本费将降低10%，乘客搭乘机场内巴士往返于机场大厅和客机虽然有些不便，但能降低成本，因为搭乘桥的使用费是14600日元，这一费用是包含在机场使用费中的，如果不适用搭乘桥费用将缩减10%。

　　除了日本，像美国、英国、巴西、加拿大等国家，也不会收取机场建设费，但是他们会向乘客征收进港、离港费(税)。

　　美国环球旅行者约翰·维斯特说：“我曾到过几十个或者上百个各国机场，向旅客征收机场建设费的没有几个，征收机场税的倒是有，但也不普遍，大概只有半数，而且他们的机场税大都限于国际航班旅客。而美国总体来说，我们坐飞机的票价分两部分，就是机票本身价格加税费，税费大部分就是燃油税，类似的机场税至少据我所知没有。”

　　在约翰看来，收取机场税或机场费，不同的国家有不同的办法：一些国家比如税务行政能力弱的国家多半会征机场税，而像美国，因为征税的法律比较严密，不征机场税但是其实可以从其他方面征税，比如燃油税的税率调整，消费税、增值税之类的，而欧洲甚至南美的一些国家，大家都知道他们有着高昂的燃油税。

　　(综合《羊城晚报》、《深圳商报》、财讯网)