社会各阶层均盼个税负担明显降低，政府却力保个税收入占比能够上升，两者目标迥异

　　□ 财新《新世纪》记者 王长勇 | 文

　　到5月31日个人所得税法修正案草案征集意见结束，社会公众提交意见已经超过23万条，远超2006年劳动合同法草案近19万条的纪录，也创下人大单项立法网上征集意见数目之最。

　　问题是，草案会否因超过23万条意见作出重大调整？公众意见如何在个税修正中体现？对此，全国人大常委会预工委官员称，人大相关部门将对征集意见整理分类，并将专门召开会议，讨论社会公众意见。

　　本次个税修正案草案，由财政部、国家税务总局共同起草，经国务院常务会议讨论通过。4月20日-22日，十一届全国人大常委会第二十次会议一审未能通过。之后才有4月25日全国人大常委会在网上公布草案，向社会公开征集意见。

　　“虽然社会公众的意见很多，但大幅调整草案的可能性不大。”多位受邀参与政府个税修正讨论会的专家对财新《新世纪》称，公众对个税修正的意见五花八门，很难令大家都觉得满意。最终的修正，主要还是由全国人大常委会、国务院、财税部门沟通协商确定。

　　当然，对社会公众的意见，人大常委有可能会适当作出回应。比如，工薪所得免征额在每月3000元的基础上，再提高几百元，或微调税率级距、适当降低中高工薪者的税负，等等。

　　本次个税修正案草案是由国务院提请人大常委会审议的，若需修改草案，人大是否会返回给国务院？对此，国务院法制办官员对财新《新世纪》记者说，“草案提交人大后，我们就不再管了。如果人大修改草案，会征求一下我们的意见，但不是返回来让我们修改。”

　　面对社会公众和众多专家对草案的修改调整意见，作为草案起草主导部门的财政部立场如何呢？“依然坚持原则上不动，至少3000元免征额不打算动。”接近财政部的人士称。

　　公众意见何以体现

　　那么，社会公众积极参与个税修正的意义何在？“社会公众的意见，人大工作人员会逐条看，并整理分类。”全国人大常委会官员称，将由全国人大法律委员会、常委会法工委联合全国人大财经委、常委会预工委，专门召开会议，讨论征集到的公众意见。

　　人大常委会有关部门，首先会对公众意见整理分类，具体是将23万多条意见归纳为几个方面，列出每个方面的主要意见是什么，意见比较多的是什么。此外，将各方面的意见分为三大类型，一是有道理、可以采纳的意见；二是可以考虑的意见；三是不宜采纳的意见。分类的依据，并不是提意见人数多的就归类为“有道理、可以采纳的意见”。

　　“有些恰恰相反，人数多的意见，却被归到不宜采纳的类型。”中国财税法学研究会副会长、人大常委会预工委法案室原主任俞光远说。

　　比如，公众对提高免征额的关注度很高，所提意见也最多，而且很多意见认为越高越好。但是，立法是否采纳公众的意见，非常重要的是看有没有道理。“作为纳税人，多数意见是提高到自己不交税最好，但这不现实。”

　　根据国务院提交的个税修正案草案，草案拟将工薪所得免征额由现行的2000元/月提高到3000元/月。对此，社会公众普遍认为过低，不少专家也呼吁，应将免征额提高至5000元/月。

　　本次征集中大幅提高的意见，相当多数可能将被归为“不宜采纳的意见”。就在人大常委会征集意见的同时，5月10日上午，全国人大法律委员会、财政经济委员会和常委会法工委、预工委联合召开座谈会，邀请政府部门、研究机构和大学的十位财税专家、经济学家，听取他们对个税法修正案草案的意见。

　　会上，北京大学法学院教授刘剑文、国税总局税收科研所所长刘佐、中央财经大学教授汤贡亮、财政部科研所研究员孙钢等多数专家认为，将免征额提高至3000元/月是合适的。

　　参加专家座谈会的全国人大官员有：全国人大法律委员会主任委员胡康生、全国人大法律委员会副主任委员洪虎、全国人大财经委副主任委员郝如玉、全国人大常委会预工委副主任姚胜等。

　　当被问及“对专家观点，人大官员有何看法和评论”，参会专家说，“领导们都不表态，只是听我们专家的意见。”

　　“网上征集意见很多，但和目前的个税纳税人相比，就微乎其微。”孙钢说，目前20多万条的意见，由8万多人所提，和现在8000多万人的个税纳税人相比，几乎可以忽略不计。“很难说这些意见的代表面有多大。”

　　中国人民大学法学院教授朱大旗认为，工薪个税免征额的标准应该主要根据专业人员的研究确定。汤贡亮对财新《新世纪》记者说，按财政部的数据，免征额提高至3000元后，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重，由目前的28%，下降到12%左右，“占比的确很低了。”

　　参与人大座谈会的专家，多数认为3000元的免征额较为合理，但同时，工薪收入的各个阶层也均应该减轻税负。他们认为，草案降低低工薪阶层税负的力度不够，提高中等收入税率、大幅增加高工薪收入税负更是不合理。

　　汤贡亮建议，应将5%税率适用的月应纳税所得额提高至2000元，将10%适用的月应纳税所得额提高到5000元。孙钢、刘剑文等多位专家建议，将最高边际税率由45%降为40%，清华大学教授李稻葵更建议降为35%。

　　对于工薪所得个税税率和级次级距的改革，财政部的想法是由九级减少为六级，最高边际税率由45%降至35%，但这一想法没最终未被采纳。

　　据悉，本次个税修正从2009年开始研究讨论，方案上上下下修改了很多次。有高层官员认为，个税要发挥对高收入者的调节作用。

　　这导致45%的最高边际税率非但没有降低，反而将其适用月应纳税所得额从10万元调低至8万元，导致更多的高工薪所得者的税负大幅上升。这样把高工薪所得者等同为高收入者的思维，带来很大的不公，因为大量通过资源、财产和其他方面获得巨额收入的人群，游离在个税征管的范围之外，而政府却将缩小收入差距的板子，打在因高人力资本而获得高薪的劳动者身上。

　　众多专家的呼吁，为人大常委会修改草案、降低最高边际税率带来了一丝曙光。

　　本次修正另一被诟病之处，是中等工薪者的适用税率提高了5个百分点，即应纳税所得额在9000元至20000元的部分，税率由20%上升至25%。因为个税税率超额累进的特点，提高免征额带来的税负绝对额的降低，对冲了提高中等工薪税率带来的税负上升，产生了中等工薪者税负降低的幻觉。

　　2010年，城镇就业者人均负担的消费性支出达到2167元/月，超过了每月2000元的免征额。但财政部一再拖延提高免征额，理由是要对个税进行大的改革。

　　现在看来，财政部将提高免征额和税率级次级距的改革同时进行，固然有提高免征额带来的减税效应，实际上也提高了中等工薪者税率和高工薪者的税负。

　　众多专家认为，除了免征额提高带来的普遍减税，对低工薪者、中等工薪者、高工薪者税率级次级距的改革，也应独立带来减税效应；人大应调整草案内容，至少应将适用20%税率的月应纳税所得额保持在原有水平。

　　微调，而不是改革

　　本次个税修正案草案，于今年3月1日国务院常务会讨论通过，社会公众在人大审议前两天(4月20日)获知主要内容。

　　之前，主持草案起草的财政部、国税总局严守秘密。虽然国务院常务会通过后，全国人大相关部门已介入讨论和沟通，但被告知不得对外透露草案的丝毫内容。

　　此外，为尽可能化解、稀释社会公众和舆论的不同意见，在人大常委会审议前，财政部联合全国人大有关部门选定了一些财税专家，统一对修正案草案内容的解释口径；并在人大常委会审议前，由选定专家对中央电视台等中央媒体编辑记者进行培训，并要求受训记者采访选定专家，通过报道向公众解读个税修正案草案，基本基调是阐释草案的合理性。

　　参加全国人大座谈会的专家称，对国务院提交的个税修正案草案，财政部希望，全国人大常委会能不做修改一审通过。

　　出人预料的是，对草案中免征额过低、低工薪收入减税有限、中等收入税率上升、高收入税负大幅提高等修正内容，不但社会公众表达了不满，人大常委会众多委员也提出了不同意见。因分歧过大，个税修正案草案一审甚至未提交常委会表决。

　　俞光远曾参与了2005年和2007年的个税修正改革。他说，人大相关部门，在政府部门起草草案的过程中，会提出一些意见，对于人大的意见，有些被草案吸收进去了，有的意见没有吸收。当政府提交草案，人大常委会开始审议，常委会内部会开很多次会议讨论，对提反对意见的，或者做工作，或者相互妥协做一点修改。对难以取得共识的意见，有时会要求财政部派人来解释说明，“基本上是在意见协调统一后才提交表决。”

　　对于少数坚持不同意见的，表决时或者弃权，个别的投反对票，但不影响大局。

　　对于本次个税修正，俞光远认为，一方面要对有不同意见的做工作，一方面吸收委员和公众的意见，适当修改草案，应争取二审通过。

　　按惯例，人大常委会每年会制定当年的立法计划，并于“两会”后向社会公布，但今年的立法计划，时至6月依然没有公布。

　　全国人大常委会法工委官员对财新《新世纪》记者说，今年的立法计划已经制定完毕，已于5月中旬放到全国人大内部网上。问及6月常委会会议是否会安排个税二审，这位官员称不能确定，“个税修正案也有三审的可能。”

　　财政部力争免征额维持草案提出的每月3000元的标准，但是，参与人大座谈会的多为专家表示，在公开征集意见后，对社会公众再提高数额的呼声，预计人大常委会不会置若罔闻，哪怕是象征性地提高一些。

　　中国人民大学财政金融学院教授朱青认为，虽然免征额标准不宜再提高，但考虑到网上要求提高的呼声很高，可适当提高到3300元左右。

　　2005年修正个税就有此先例，当年8月，全国人大常委会审议个税修正案草案，国务院提交的草案中，提出将免征额从每月800元提高至1500元。因为对提高幅度争议较大，9月27日，全国人大法律委、财经委和全国人大常委会法工委举行立法听证会，重点是1500元的免征额标准是否合适。

　　听证结果，人大采纳了28位听证陈述人中3位的意见，在草案所提免征额基础上增加了100元至1600元，修改后的草案于10月常委会会议上二审通过。

　　孙钢介绍说，当时财政部提出1500元的标准，是全国各地免征额实际执行的平均数，当时法定标准是每月800元，但多数地方实际超过了1000元，而广州等一些沿海发达城市实际标准达到了每月1600元。孙钢表示，考虑到实际执行的现状，他当时建议“干脆向高标准看齐，直接提高到1600元”。

　　虽然本次改革并未落定，但是，从政府和人大透露出来的改革意愿，不要再奢望工薪个税免征额有大幅提高。专家预测，最终能提高至每月3500元就属难得了。

　　在高收入城市，应对个税免征额过低，地方政府变相提高费用扣除标准的现象屡见不鲜，比如，对企业主、高级管理人才和特殊人才等给予个税返还，或者购房、购车等方面给予税收优惠。可以预期，在一线城市和沿海发达地区，地方政府变相提高费用扣除标准的做法依然会暗流涌动。

　　为何对工薪所得免征额，社会公众和专家的意见差异如此之大？

　　中国社科院财贸所所长高培勇认为，免征额体现居民基本生活费用不纳税的原则，免征额作为费用减除额，不同经济境遇的人，应当实施差异化的费用减除规定。

　　但目前的改革，仍未走出“一刀切”式的老路，在忽略人与人之间的费用开支差异的条件下，无论费用减除标准提高到怎样的水平，无论提高的频率有多高，都属于强化差异的调整，也都属于有悖社会公平的调整，也就难以满足人们的基本改革诉求。

　　

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