虽然欧盟推动的国际航空业碳减排体系，使欧美争斗业已白热化，且动摇了《京都议定书》的基石——“共同但有区别的责任”原则，但各方都很清楚，总量减排是大势所趋

　　为高油价所苦的全球航空业，随着欧盟计划明年将其纳入减排体系中，而面临新的挑战。

　　在阻击欧盟航空减排体系的行动中，美国是先锋。早在2009年12月，美国航空运输协会(下称ATA)与其会员美国航空公司、大陆航空公司、美国联合航空公司就提起诉讼，要求欧盟放弃于2012年将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟排放交易体系(EU ETS)。

　　2011年7月5日，欧美之间的这场航空减排官司在设于卢森堡的欧洲法院正式开庭。首次听证会上，双方唇枪舌剑，异常激烈。ATA代表在法庭上陈述：“ATA挑战欧盟ETS，是由于它是单方面的措施，而欧盟以外的国家尚未同意。”

　　依据EU ETS规定，自2012年1月1日起，所有进出欧盟或在欧盟内部航线飞行的航班都将被纳入碳排放交易体系。ATA认为，EU ETS限制了航空公司投资开发替代燃料和高燃油效率的飞机，也不利于其研发空中交通管制系统设备，阻碍了达成合适有效的全球解决方案。

　　欧盟方面毫不示弱。欧盟气候委员会发言人艾塞克·法莱罗-拉德隆(Isaac Valero-Ladron)告诉《财经》记者：“EU ETS已是一个通过的法令，我们不会更改这个法令。我们认为我们有权利对飞进和飞出欧洲的国家进行规范，就像欧洲航空公司飞进中国需要遵守中国的法律一样。”

　　2008年7月8日，欧洲通过了2008/101/EC指令的修改，2009年2月法案获最终通过，此指令是由欧洲议会、欧盟部长理事会和欧盟委员会作出的对特定成员国有约束力的，并责成该特定成员国通过国内程序将其内容转换为国内立法，以履行其所承担的条约义务的立法性文件。

　　促使欧盟如此强硬的另一个重要因素是，欧盟不能将EU ETS只强加给欧洲的航空公司。艾塞克称，若不包括欧盟之外的航空公司，这将是扭曲的竞争。

　　“扭曲”也是反对方的陈述词。在6月底的国际航协年会上，国际航空运输协会(下称国际航协)理事长兼首席执行官乔瓦尼·比西尼亚尼(Giovanni Bisignani)公开表示，这种失调的、惩罚性的区域措施不仅扭曲市场，还将破坏全球的减排努力。

　　这场欧美大战涉及太多法律以外的纠葛，注定将是一场漫长的博弈。

　　双方的杀手锏

　　美方认为EU ETS违反了《芝加哥公约》《京都议定书》以及欧美“开放天空”双边协定。艾塞克则称，这个法令完全符合《芝加哥公约》等国际法。

　　《芝加哥公约》第一条规定是美方的杀手锏，该规定为，各缔约国承认每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权。

　　ATA在法庭上提供了一个生动的例子，假若某航班从旧金山起飞降落在伦敦希斯罗机场，其中占总排放量29%的碳排放发生在美国领空，这包括在机场地面上调度的碳排放，超过37%的碳排放发生在加拿大领空，另外25%发生在公海上空，只有9%的排放量留在欧盟领空。而按照EU ETS，整个航程都要受其管辖，包含征费和超额排放罚款，因为欧盟的计费航程是以飞机起飞到降落的全部航程计算，在非欧盟上空排放的二氧化碳也要向欧盟交费，据此ATA认为，这侵犯了其他国家的领空主权。

　　反对的声音还包括，EU ETS违背了公约第15条。其中规定，任何缔约国对另一缔约国的任何航空器或航空器上所载人员或财物不得仅因给予通过或进入或离开其领土的权利而征收任何规费、捐税或其他费用。但这条反对意见并不坚实。北京航空航天大学航空法研究所研究员杨彩霞指出，EU ETS本质上是一种市场导向性的制度，不同于强制性的税费、规费以及关税。

　　国际法确实存在很多可供论辩的罅隙。比如，欧盟方面辩称，欧盟作为整体并非《芝加哥公约》成员，所以不受《芝加哥公约》制约。

　　中国民航大学一位从事EU ETS应对方案研究的人员介绍，欧盟同时也利用《芝加哥公约》中对其有用的条款来进行辩驳，例如无歧视原则。

　　根据《芝加哥公约》第11条，缔约国须将其非歧视性管制法规适用于所有缔约国在其境内起飞或降落的从事国际航空运输的航空器。第12条也允许缔约国采取措施确保其管制性法规适用于在其境内飞行的所有缔约国的航空器。欧盟排放权监督管理制度更贴近《芝加哥公约》第11条中的管制类法规。

　　另外，虽然《京都议定书》将制定国际航空业减排方案的权力赋予了国际民航组织(ICAO)，但国际民航组织的A37-19号决议系2010年才作出，对EU ETS亦约束有限。欧盟及其成员国和欧洲民航委员会其他成员国对国际民航组织有关条款提出了保留，这些条款将不能约束欧盟，因此认为EU ETS违反了国际民航组织决议的说法亦有待商榷。

　　能源与交通创新中心总裁兼执行主任安锋认为，欧盟的法律基础较弱，因此欧美诉讼的最可能的结果是延期执行ETS。

　　不过，气候谈判专家、亚洲开发银行气候变化与碳市场顾问吕学都却认为，欧盟已骑虎难下。如果欧盟败诉，其制定的把国际航空纳入减排体制的政策，将只能够在欧盟内部实施；如果欧盟胜诉，并坚持执行这一政策，则面临来自除欧盟以外所有国家的强大压力。

　　中方拟加入战局

　　尽管业内对欧盟没有权力管理其区域之外的航班有共识，但由于该案件并不能依靠法律条款解决争论，其中更多是涉及国际间政治和经济因素的影响。因此，这场诉讼的结果难以预料。

　　此前，中国航空运输协会和国际航协亦宣称将对欧盟提起法律诉讼。按EU ETS，从2012年起，有欧洲航线的中国航空公司，也面临大幅削减碳排放和购买碳排放配额的境遇。

　　中国航空运输协会副秘书长柴海波此前表示，中方不承认EU ETS，认为它对欧盟以外的国家和航空公司不具备法律效力，违背了国际公约，阻碍和制约发展中国家航空运输业的健康发展。

　　中方认为，按《京都议定书》，发展中国家的航空企业无需承担强制减排，如今却被EU ETS强制纳入减排体系。同时，该体系以历史排放水平来决定初始排放权分配方式，这对快速发展中的中国航空不公平。因为发达国家非但没有对历史的排放埋单，反而得到更多的排放额度，承担更小的减排压力。

　　尽管《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》有“共同但有区别的责任”原则及相关规定，但发展中国家据此反驳EU ETS也并非易事。

　　中国国际航空股份有限公司规划发展部业务主管林鹏撰文认为，欧盟将航空纳入ETS 是经过精心的设计，绕过了“共同但有区别的责任”这项原则，因为其针对的是国家，而ETS的实施对象是企业，其直接针对企业实施立法。由此，发展中国家的航空公司不得不加入绝对量减排的行动。

　　吕学都也认为，同样对EU ETS提起诉讼，中美面临的法律情形并不完全相同。除了“共同但有区别的责任”原则，差别还在于欧美之间存在“天空开放”协议。

　　2008年3月30日生效的“天空开放”协议，不仅实现了航线开放，即允许欧盟成员国航空公司的飞机从欧盟境内任一机场飞往美国任一机场，反之亦然。同时，还将实现欧美航空业的投资开放，同时加强欧美在航空业的监管合作。

　　吕学都告诉《财经》记者，如果诉讼裁决是以EU ETS违背了“天空开放”双边协议作为依据，判决美方胜诉，对中国和其他国家而言，案例的参考价值就大打折扣。如果裁决是以其违背了《芝加哥公约》或国际民航组织决议等多边协议为依据，判决美方胜诉，则其他国家将会参考同样的理由，提出申诉。

　　美国自然资源保护委员会(NRDC)气候变化与能源高级顾问杨富强认为，欧美诉讼与中欧诉讼不可比。欧美之间的“天空开放”协议属于条约，而中欧之间的航空业务则是谈判形成的，是一种契约关系，非条约。

　　航空减排账

　　航空业实际所占碳排放比例较小，但欧盟执意以此搅动纷扰的局面，所为何来？

　　标准普尔今年2月发布的一份报告称，航空业的排放量增速高于其他任何行业，从1990年到2006年间年排放量上升了98%。更重要的是，此行业的排放量并无减速迹象。

　　因此，航空业有可能影响欧盟减排的步伐。欧盟气候行动总司国际气候变化顾问于尔根勒·弗维尔(Juergen Lefevere)介绍，EU ETS在范围和时间上分为三个阶段：2005年至2007年，属于“实践学习”阶段，纳入了电力、供热与蒸汽发电、石油加工、钢铁、纸浆与造纸、建筑材料等行业；2008年至2012年属于五年《京都议定书》阶段，需要更严格的总量管制和更成熟的基础设施；从2012年1月起将航空业纳入其中，2013年至2020年(及以后)经修订的EU ETS，将包含更多行业，如铝、基本化学品，以及气体氟碳化物、氧化亚氮等。

　　另外，欧盟气候委员会发言人艾塞克表示，各国原本希望通过ICAO建立全球减排机制， 但是ICAO会员国迟迟无法达成共识，欧盟因此决定先行实施。

　　ICAO所排定的时程确实缓慢，根据其决议，目前主要工作是鼓励航空业研究如何减排，与金融单位合作取得研究替代能源资金，选定测量航空业二氧化碳排放量的方法和机制，以在2013年定出全球二氧化碳标准为目标。

　　二氧化碳的排放量与燃料效率直接相关，航空公司提高燃油效率的动力在于，燃油成本占总成本的40%左右。而每吨燃油产生的二氧化碳又占航空燃油成本的7%左右。

　　在标准普尔的报告中，国际航协预计航空业的排放量增速比燃油效率提高速度还要快，根据目前的碳价格每吨二氧化碳约15欧元估算，EU ETS第一年将有可能产生约11.25亿欧元额外费用。

　　目前，全球航空排放约700万吨的二氧化碳。欧洲委员会估计，ETS将导致每年减少约20万吨碳排放。

　　EU ETS规定，第一个交易期(2012年－2013年)，分配给各国航空公司的排放配额为历史排放(即2004年－2006年均值)的97%，其中85%免费，即如果某航空公司将维持历史排放，那么它需要购买17.5%的排放权［1.00-(0.97×0.85)］；第二个交易期(2013年－2020年)，分配排放配额为历史排放的95%，其中82%免费，即如果某航空公司将维持历史排放，那么它需要购买22.1%的排放权［1.00-(0.95×0.82)］。

　　欧盟还规定，每年的温室气体排放量低于1万吨，商业航空运营公司才能取得豁免，免收碳排费用。而业内估算，一架波音777飞机从上海飞往伦敦，单程就将排放二氧化碳222吨。1万吨排放量，仅够一家航空公司在上海至伦敦一条航线上来回飞22次。

　　中国民航局节能减排办公室向媒体介绍，按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012年一年将向欧盟支付约8亿元人民币，2020年超过30亿元人民币，九年累计支出约176亿元人民币。

　　这尚未道尽欧盟的本意。吕学都表示，从EU ETS日程表可见，将航空业纳入欧盟的减排体系是一个突破口，就像大坝口子，将不断放大。一旦国际航空突破，之后国际航海、钢铁、化工贸易等都可能被要求逐步纳入减排体系。

　　航空公司的出路

　　除了法律诉讼，中国应对EU ETS政策还有多种选择。吕学都认为，关键看政府采取的立场和措施，这包括经济贸易措施，比如以空客订单为筹码。对于欧洲国家来说，一桩大订单的收益，在经济上的影响远远比对中国航空企业减排温室气体产生的经济影响大得多。政治方面，欧盟在很多重大国际事务中，也需要中国的支持和配合。

　　今年中国的空客A380订单起伏令人关注。在6月的巴黎航展上，香港航空有限公司一笔价值40亿美元的空客订单没有如期宣布，而几天后中国在德国柏林一举订购了88架空客A320飞机。如上事实被业内解读为中欧在进行关于EU ETS博弈，航空订单被做为中国的筹码，在适当时机施以“大棒”“胡萝卜”的威力。

　　然而，总量减排终究是大势所趋。国际航协在2009年已正式宣布全球航空业的节能减排承诺：从2020年开始，碳排放实现零增长；到2050年，碳排放量将比2005年净减少50%。

　　国际航空运输协会表示，航空排放问题将依赖技术改进、有效率的运营和完善基础设施等方式解决。

　　欧盟代表艾塞克亦表示，此举是鼓励航空公司思考新技术和方法减低碳排量，而非禁止人们搭乘飞机。他还指出，对中国而言，进出中国的飞机占欧盟总体航空排放量不到3%。

　　但中国国际航空股份有限公司苏玫撰文表示，中国航空减排并非轻而易举。以国航年均12%－15%的欧洲航线增速，根本不能完成减排目标。此外，欧洲航空公司机队的平均机龄较大，通过更新机队，减排潜力巨大。国航平均机龄只有7.4年，欧洲航线大多是最新引进的飞机，机队更新的减排潜力几乎没有。

　　欧盟主要考量的是推动国际航空业的减排，此举也将动摇《京都议定书》的基石——发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则，各国政府对此都很清楚。

　　

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