孔泾源：非改革无以转型

　　如果市场经济体制机制设计得当，就能通过改革促使山西在科学发展的框架中加快转型

　　2010年12月，山西获批资源型经济转型综合配套改革试验区，成为国家第九个综合配套改革试验区，亦是国家层面第一个资源型经济转型试验区，因此具有全局性的试验、示范意义。

　　大半年时间过去，山西转型试验取得怎样进展？面临什么挑战？

　　在接受《财经》杂志专访时，国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源表示，山西 “畸轻畸重”的产业结构和发展模式已经难以为继，非改不可。要通过制度建设和体制创新，加快实现煤炭生产规模化、经营集约化、技术现代化和产权多元化，为全国其他资源型地区探索道路、积累经验、提供示范。

　　制度安排仍落后

　　《财经》：中央选择山西作为资源型经济转型综合配套改革试验区，基于怎样的考虑？

　　孔泾源：资源富集本应是经济发展的有利条件，但一个地区也有可能因此染上发展经济学所言的“资源的诅咒”，形成“资源养懒汉”的被动局面，甚至可能长期跌落“有开采无发展”的陷阱。

　　资源型经济的可持续发展是一个世界性的课题，各个国家不同时代不同区域都可能会面临这一难题。

　　作为一个典型的资源型经济省份，山西一直是我国重要的能源和原材料供应基地。但长期高强度的资源开发，导致支柱产业单一粗放、生态环境破坏严重、资源利用水平偏低、安全生产事故多发、资源枯竭问题逐渐暴露，城乡居民收入较低、社会事业发展滞后等深层次矛盾和问题日益突出，严重地制约着山西省经济社会的可持续发展。

　　在山西开展资源型经济转型综合配套改革试验，对破解资源型地区长期积累的体制性、结构性矛盾，示范带动我国其他资源型地区经济加快转型，促进全国经济发展方式转变具有重要意义。

　　《财经》：山西要把这个转型试验做成功，最关键的因素是什么？

　　孔泾源：我以为，最关键的因素还是人，是人的思想观念、发展观念的转变。没有思想观念的转变，就难以在体制改革上迈出实质性的步伐，经济转型也就不可能获得成功。

　　历史上的晋商曾一度领风气之先，创造了山西“票号”几百年的辉煌。但近几十年来，山西逐渐形成了过于依靠乃至依赖煤炭开采的发展格局和体制模式，形成了一种保守封闭、抱残守缺、不思进取的精神状态。

　　要推进转型，首先要“转”精神状态，“转”思想观念，要深刻认识到，煤炭开采的“散、乱、小”和一系列困难仅仅是表象，问题的核心在于现行的相关制度安排和因循守旧的思想观念已经远远落后于经济社会发展的需要。只有解放思想，更新观念，着力创新体制机制，才有可能实现根本性的转型。

　　当然，推进改革既要积极，又要稳妥；既要重点突破，又要协调推进。

　　实现产权多元化

　　《财经》：你提到山西资源型经济的问题在于相关制度安排的落后。应该形成一种怎样的制度安排，才能实现煤炭资源合理高效地开发利用？

　　孔泾源：山西应重点在以下方面加快推进体制机制改革创新：一是进一步完善煤炭资源管理体制。二是进一步深化国有煤炭企业改革。三是引导社会资本投资煤炭产业。

　　煤炭产业和别的产业一样，也要实现多元发展，形成多元所有制结构，但是煤炭产业作为资源性产业又有其特殊性。煤炭开采必须实现生产规模化、技术现代化，以此来保证资源的节约集约和生产的安全高效，而不能简单地发展一般中小企业。

　　前几年山西搞煤炭资源整合重组，有人说是“国进民退”，实际是“优进劣退”，就是用生产规模化、经营集约化、技术现代化来解决“散、乱、小”问题。煤炭等资源性产业在实现规模生产的同时，当然也应该同时实现社会资本的合理、合法参与。其渠道就是资本市场。像我刚才提到的煤矿企业上市或者设立煤炭产业投资基金等，都是可行的办法。

　　《财经》：你的意思是说民间资本通过股权参与煤矿开发就行了，而没必要通过设立中小煤炭企业来实体参与？

　　孔泾源：正如我刚才讲的，资源性企业生产规模化很重要，通过技术现代化实现运营安全化是最起码的要求。普遍而言，社会资本应该通过资本市场以参股形式参与进来，即通过产权多元化来实现社会资本的参与。

　　不是1000个小企业加起来就是大企业。那样依然解决不了资源粗放开采的问题，同样也解决不了矿业权市场的问题。我们首先要解决的是采矿权的设置，使资源能够得到节约集约利用。其次是通过资本市场来实现股权多元化，厘清地区利益分配机制，而不是采取简单地对小企业开矿放权这样一种变相的资源独占方式。从某种意义上，我甚至不讳言反对个体户开矿，毕竟煤炭是不可再生的宝贵资源，但不排除民间资本占主导地位的大型股份制企业。

　　《财经》：但整合小煤矿，确实给地方财政和就业带来了压力。

　　孔泾源：还是得靠资本市场，通过发展资本市场、创新矿业权体制，强制性地促进产业转型和新兴产业发展，以解决劳动力就业。从短期内看，关闭小煤矿对就业会有所影响，但是从长远来看，既有利于产业转型，也有利于当地居民的长远生计。

　　要着眼长远，从根本上理顺政企、央地关系，为地方财政创造持久的可靠的收入来源。首先要解决资源占有及其利益关系以及社会参与度问题，对国有煤矿企业必须进行股份化市场化改造。其次，通过资源分享方式的改变，增加地方财政收入。当前国家正在西部地区进行资源税改革，将资源税由从量征收改为从价征收。资源税一般是中央和地方共享税，但考虑到资源主要集中在中西部欠发达地区，尤其是西部欠发达地区，资源税几乎全部留给地方。山西作为改革试验区，也可以考虑在这方面先行先试，这样也给山西提供了生态补偿和经济发展资金来源。

　　财税体制改革对资源型经济转型是一个很重要的支撑。比如建立省直管县财政体制，增强县级财政基本财力，为它的公共服务、社会管理乃至基础设施建设积累资金，这样就能够使县财政不像过去简单地依赖煤矿产业。

　　另外，要加快建立健全有关矿区环境治理、生态补偿、矿山修复等方面的体制机制，设立并足额提取有关基金，实现矿区治理有经费，矿山修复“不差钱”。为了帮助山西实施矿区环境整治，中央政府会有一定的支持政策。此外，对于非煤产业的发展，尤其是对于高新技术产业的发展，中央政府在税收优惠、银行信贷等方面都有相应的支持政策。

　　加快市场经济建设

　　《财经》：看来中央的政策支持力度还是很大的，我们注意到，山西的官员对于争取各种优惠政策不遗余力，这会不会冲淡改革的主题？

　　孔泾源：他们要政策也是对的，山西的市场经济“软环境”还比较落后，要通过一系列的支持性政策加快市场经济的体制机制建设。

　　诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔曾经说过，当理性的市场存在时，非理性的经济单元不得不做出理性的反应。市场化取向的改革就是这个道理。如果市场经济体制机制设计得当的话，就能通过改革促使山西在科学发展的框架中加快转型。当然，如何在发展中实现转型，在转型中加快发展，甚至实现跨越式发展，要有特别的智慧加以统筹考虑。

　　《财经》：刚才提到改造提升传统产业与发展新兴产业，也有人认为，山西发展非煤产业面临基础薄弱和起点低问题，你怎么看？

　　孔泾源：产业结构的调整优化是经济转型的重要方面。对山西来说，一方面是传统的煤炭和煤化工产业要向深加工、精细化方向发展，另一方面是要发展高端制造业等非煤产业。发展非煤产业，涉及承接产业转移以及解决与此相关的人才、技术、资本来源等问题，这同样迫切需要创新体制机制。对于发展中国家和地区来说，发展的最大瓶颈制约或许不是资源抑或土地、资本、劳动力约束，而是有效制度供给的不足。

　　需要特别说明的是，山西资源型经济转型并不是说不发展资源型经济。山西有以煤为主的资源型经济，也有非煤型的资源型经济。比如，山西一些县煤矿产量并不高，反而金银铜铁锰储量丰富，如果进行深加工，利润同样可以很高。所以说非煤产业有非煤产业的优势，关键是充分挖掘矿产资源利用潜力，辅之以精细加工。

　　《财经》：不少山西官员认为，引进大央企大项目是提升转型的捷径。

　　孔泾源：引进技术和资本实力雄厚的大企业来进行煤的深加工，发展煤化工，都是可以的。但是，山西资源型经济转型，其资源不仅仅是煤炭，还包括其他非煤资源。按资源开发的程度不同，可分为已枯竭的、中度开发强度的和未开发的等几类。有的非煤资源恰恰处在产业上升期。

　　因此，针对不同资源应采取不同发展安排，这样既促成资源有效利用和产品附加值增加，形成自主产业发展模式和内生型创新驱动能力，又有利于保护环境，而不必言必大企业和大产业集群。

　　理顺“央地关系”是关键

　　《财经》：解决采煤权和采气权的矿权重叠是综改区的重要任务，如何处理央企和地方利益分配问题？

　　孔泾源：这个问题几个方面都要考虑。首先，自然资源应该是全民共同享有，不能简单在地方和央企层面就事论事。其次，地方利用资源为自己谋发展，理所当然应该部分享有所在区域资源占有、使用乃至收益的权利。怎么处理好这个问题，要立足实际深入探索。比如，对气、煤开采权分置进行改革，实现“两权合一、气随煤走”，当然也是可行的，并且在一些地区已经解决了这类问题。

　　《财经》：如果能理顺央地利益分配机制，可算是山西综改试验区一大贡献。

　　孔泾源：我始终认为，欠发达地区尤其是西部开发，这政策那政策，最管用的是三条。

　　第一是税收优惠。所得税按15%征收，执行了十年，现在继续争取执行。税收优惠在国外也有先例。比如法国敦刻尔克在“二战”后不再需要钢铁、冶炼和造船业，他们就把这个地区划为经济转型地区，十年内免税，借此提升当地承接产业转移能力。很快在上世纪六七十年代兴起电子产业。可见税收优惠有很大作用。

　　第二是资源收益分享。比如新疆、西藏矿产资源丰富，央企和外资开发资源后，包括税利在内的大部分都被拿走，容易激起外来投资者和本地区居民之间的矛盾。类似的矛盾在国外也存在。比如我们去秘鲁考察，看到那里开矿权让渡给外来企业，劳工工资低，劳资关系非常紧张。为了缓和关系，投资者逐渐改善劳工条件，出资帮助当地修建基础设施。此外，还采取和当地合股的方式开采资源，这在一定程度上缓解了矛盾。

　　在西部资源型省份，外来投资也可以采取与当地资本合资的形式，你开矿可以赚钱我有资源也可以赚钱，分享资源开采红利。所得税的缴纳也可以考虑逐步过渡到资源地为主，而不是简单地“总部经济”到大都市或发达地区。

　　这种资源收益分享方式，可以解决外来投资和资源性地区的矛盾。资源税从量计征改为从价计征并从石油、天然气扩大到煤炭，加上煤炭可持续发展基金，能更好地体现资源收益分享原则。

　　第三是理顺相对价格关系。过去把资源价格压得很低，过去山西煤价曾经一度太低以至煤矿办不下去，现在反过来，“市场煤计划电”，煤价上升很快，煤电关系变得极其紧张。这当然是另外的问题，即要解决区域和产业间的平衡发展问题。其实煤的坑口价很低，煤价高主要是煤炭物流运输成本高，包括铁路运力安排不合理。电价高则与电力体制改革不到位有关。

　　《财经》：目前谈得最多的是产业转型，山西这样的资源型经济转型还包括哪些内容？

　　孔泾源：要实现技术更新产业转型，不能光靠产业自身，必须靠相应的制度政策来支撑，靠市场需求来引导。但是不能像过去那样过分倚赖政府计划，必须通过市场竞争来选择。与过去国有农场相似，资源型地区矿企承担很多社会责任，矿企干部兼任市领导现象很普遍。应该把矿企的社会责任分离出来，分清企业和政府责任，各司其职。

　　山西发展长期依赖资源，再加上计划经济体制的束缚，要形成现代产业体系、市场意识和竞争机制，还需要很长的过程。

　　经过30多年的改革开放，市场体系和宏观管理架构建立起来了，但从简单粗放的资源型经济迈向现代市场经济，包括了产品链的延长、市场规模的拓展、产业结构的调整、市场形态的进一步丰富；相应地，山水田林路等基础设施的改善，科教文卫体等公共服务的提供，社会管理方式的创新，城乡关系的融合，等等诸多方面，都需要逐步跟进。总之，生产、生活、管理、服务的方式都要发生变化；不仅是产业形态，而且市场体制、社会结构和治理模式，都要有深刻的调整和转型，要实现“凤凰涅”。

　　《财经》：作为长期以来的能源基地，山西希望中央加大环境补偿的财政转移支付力度，对此您怎么看？

　　孔泾源：全国各省都面临环境问题，在单独一个省份就环保设立特殊制度，不太现实，而是需要通过其他的政策支持，最主要的是刚才我们谈到的利益分配机制。

　　山西资源型经济转型需要改革相关的矿业权和资源收入分配制度。在山西实现可持续发展首先要解决企业“散、乱、小” 的问题，矿业权的设定、矿区的勘探、采矿权的取得、开矿的成本、矿山的修复等等环节，在设计具体政策时都要兼顾环境。

　　坚定推进体制改革

　　《财经》：山西近年来一直想转型，但经常陷于“煤价下调话转型，煤价上调话发展”的周期悖论，应当如何规避？

　　孔泾源：煤价低也好，高也好，都要转型。我们常说“为官一任，造福一方”，但目前这种任期制有时也会造成短期行为，大家都希望大干快上迅速见效。

　　但改革是一项长期的任务，尤其涉及体制机制建设，不可能一蹴而就。因此，要有“成功不必在我”的精神，能够做到“我们栽树，后人乘凉”。

　　《财经》：作为国家发改委专司经济体制改革的负责人，山西转型试验还有什么要注意的？

　　孔泾源： 我们选择山西作为资源型经济转型综合配套改革试验区，并不是没有风险的，甚至很多和改革没有关系的风险都可能引发。我们选择重庆作为统筹城乡发展综合配套改革试验区之初，此前一些基层组织违法违规侵害老百姓利益，大量圈地盖别墅豪宅，这本来和试验区没有关系，却怪罪到试验区头上，相关部门花了很多时间解释澄清。

　　山西煤矿事故历来备受关注。经过历次并购重组之后，也不能保证一定不会再出现大的煤矿事故。作为改革试验区，改革体制机制，设立新的制度，需要持之以恒加以推进，但改革试验过程中相关和不相关的事情很可能挑战改革试验区工作本身，甚至有可能把完全不相干的事情简单地归罪于改革试验，捆绑起来一股脑儿地加以批判。试验区和我们都要做好这个思想准备。

　　另外，尤其要注意处理好改革与依法行政的关系问题，保证改革试验顺利有序进行。■

　　本刊实习生曾佑蕊、罗晓静、陆静雨对此文亦有贡献