预算法修改拟完善转移支付 或规范预算外资金

　　每经记者 胡健 发自北京

　　作为财政领域的一部核心法律，《预算法》修订事宜正式拉开帷幕。

　　国务院总理温家宝昨日 (11月16日)主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过 《中华人民共和国预算法修正案(草案)》。按照流程，该草案最终将由全国人大常委会审议。分析人士称，12月份的人大常委会或有望讨论该草案。

　　有望告别“预算外资金”

　　全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前对媒体表示，修订《预算法》重点解决三大问题，即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。从昨天的内容看，这一问题有望得到解决。本次修改的基本原则之一便是，增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。会议指出，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》条例里，只对预算收入和预算支出作出了范围的界定。可是在实践中，除了预算收入，还有相当规模游离于监管之外的政府部门和企事业单位自收自支的“预算外”资金。

　　根据 《预算外资金管理实施办法》，预算外资金指的是国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。名目繁多的预算外收支使得财政监督难以落到实处。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所 《2010/2011年度中国财政政策报告》还指出，按照监管层次，预算外收支分为三个方面：一是已进入部门预算，但未纳入人大监管的收支；二是既不在人大预算草案中反映，也不进入财政部门监督的资金；三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支行为。

　　财政部财科所副所长苏明告诉《每日经济新闻》记者，以往政府收入和财政收入还不能混淆，而这次《预算法》修订原则规定各级政府的全部收入和支出纳入预算，这是有意将政府收入和财政收入合二为一。他表示，这样一来，以往的预算外收入也将被纳入公开的范畴，更加有利于财政的透明和公众的监督。

　　财权事权匹配难题待解

　　《中华人民共和国预算法修正案(草案)》修改原则还包括：健全财政管理体制，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制；完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开；强化政府债务管理，防范财政风险。

　　上述原则均与如何使地方政府财权与事权相匹配的问题息息相关，这也是财税领域亟待解决的难题。1994年实行的分税制，重新规范了中央财政与省级财政之间的关系，是新中国以来财政体制最大的变局。

　　现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。1994年之后，各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市(地级市)两级集中的倾向。

　　2008年审计署审计报告显示，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

　　由于现在多数事务的决策权在中央，执行权在地方，解决地方财权和事权不匹配的问题根本还是需要向地方“输血”。苏明指出，转移支付比例调整和税收分成调整是解决这一问题的两大方式。

　　但他告诉《每日经济新闻》记者，最关键的问题在于如何明晰地方的事权，只有明晰这一点，才能赋予其相应的财权，才能决定如何由中央转移支付的思路，但这个问题目前还很难解决，需要一步一步来。