双独二胎已无死角

　　“双独二胎”政策在经历了漫长的26年之后，方始实现全国“全覆盖”；其曲折经历，足以管窥中国进一步放宽计划生育政策之前路艰辛

　　4票反对，4票弃权，60票同意。

　　2011年11月25日，河南省11届人大常委会第24次会议上，一项名为《关于修改〈河南省人口与计划生育条例〉的决定》的议案，获得超过88%的赞成票，新版《河南省人口与计划生育条例》(下称新《河南计生条例》)获得通过。

　　新《河南计生条例》最引人注目之处，即允许该省“夫妻双方均为独生子女，可以生育第二个子女”(下称“双独二胎”)。

　　这意味着自1985年浙江省放开“双独二胎”以来，这项政策历经26年之久，终于在中国实现了“全覆盖”。

　　在近年来各界呼吁放开“单独二胎”，甚至全面放开“二胎”的背景下，纵观“双独二胎”“全覆盖”的曲折经历，足以管窥中国进一步放宽计划生育政策前路艰辛。

　　“一胎”孤岛

　　中国全面施行独生子女政策，其标志性事件为1980年9月25日中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(下称《公开信》)。尽管这封《公开信》只是号召共产党员、共青团员“每对夫妇只生育一个孩子”，但在实际的政策执行中，全国居民并无城乡、党派差别。

　　由于严格的独生子女政策，一时间，计划生育工作压力巨大，各种冲突频发，官民矛盾也在加剧。

　　1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，其中提出“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”。一些省份随后增加了农村居民可生二胎的条件，其中之一就是“独子独女结婚的”，但此中并不包括河南省。

　　1985年2月4日，《浙江省计划生育条例》颁布，其中规定，无论城乡居民，只要是“独生子与独生女结婚的”，均可生育第二个孩子。这是目前有据可查，城乡全面实行“双独二胎”政策的最早省份。

　　此后，天津、上海、江苏、北京等27个省份，相继在上世纪80年代末至90年代期间，修订了各自的计划生育条例，施行“双独二胎”政策。

　　值得一提的是，当年的人口第一大省四川，早在1987年也通过并施行了这项政策。到了2002年，湖北、甘肃、内蒙古等三个省区，也修订各自的计生政策，并施行“双独二胎”。

　　至此，除河南省，中国各省份皆放开“双独二胎”。

　　虽然河南省在2002年11月也修订了《河南省人口与计划生育条例》，但无论是城市还是乡村，均未放开“双独二胎”。

　　据国家人口计生委一位人士介绍，根据2002年9月颁布的《人口与计划生育法》中的规定，夫妻生育第二个孩子的“具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。

　　这意味着，在法律上，二胎政策实施与否和如何实施，权力已下放到各省，但人口计生部门还是希望，基本生育政策能够在全国范围内保持统一性。于是，“我们(国家人口计生委)几次询问河南省人口计生委，能否放开‘双独二胎’，他们的回复都是，‘主要领导定了调子，不能调整’。”

　　对此，河南省人大常委会委员、郑州大学传媒发展研究中心主任董广安进一步证实，数年之前，河南省的人大代表、政协委员也几次提交议案、提案或建议，甚至包括省人口计生委本身，都曾向省委省政府提出，要求放开“双独二胎”，但都遭到省内高层的否决，而被搁置。

　　前述国家人口计生委人士称，此前河南省部分省级官员坚持不能放开“双独二胎”的主要理由之一是：自1997年重庆从四川分离出来，单独成立直辖市后，河南便取代四川成了“全国人口第一大省，人口压力巨大”。

　　但情势在2007年发生了改变。

　　依据各省历年统计公报数据：到2007年末，广东拥有常住人口9449万人，排名第一；山东常住人口9367万人，位列第二；河南常住人口则只有9360万人，仅排第三。

　　最新的“第六次全国人口普查”数据亦表明：在2010年11月1日零时，广东省常住人口为1.04亿人、山东9579万人，河南为9402万人，此全国前三名的排序并没有发生变化。

　　不过有趣的是，河南省历年公布的年度“国民经济和社会发展统计公报”中，在公布常住人口之余，另外还有一个“总人口”数据，如2009年，其称“年末总人口9967万人，常住人口9487万人”。

　　河南省社科院社会发展研究所副所长周全德介绍，这个“总人口”包括了常年在外工作、生活的河南人，即河南籍的流动人口，“他们中的大部分，还是要回到河南的。”

　　除了人口压力，经济指标评比的考量也是河南省迟迟不放开“双独二胎”的原因。

　　周全德表示，河南是农业大省，经济发展较为落后，人口众多对资源、环境、就业等造成的压力很大。在GDP总量方面，河南省至少从1996年开始，就在全国处于第五或第六的位置。2010年，河南省GDP达到22942.68亿元，仅次于广东、江苏、山东、浙江，位列全国第五位。

　　“但由于河南人口数量庞大，在人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农村人均纯收入上，排名就大大下降了，一般都在15位－16位，属于中等水平，甚至中等偏下水平。”周全德表示。

　　一位河南省政府官员亦对《财经》记者坦承，人均经济数据的相对靠后，一直是河南省不愿意放宽计划生育政策的重要因素之一，“河南省一直要求要保持‘一高一低’的方针，即经济要高增长，人口要低增长。这样的原则下，放宽计生政策确实很难。”

　　曲折修法

　　2010年1月，河南省“两会”上，董广安领衔提出修改《河南计生条例》的集体议案；凑巧的是，另有一批省人大代表也同时提交了类似的集体议案。

　　董广安认为，河南放开“双独二胎”的时机业已成熟，随着老龄化的加剧、出生人口性别比的偏高，计划生育政策亟待解决的最突出问题，已经从控制人口数量转变为了调整人口结构，适度放宽生育政策已势在必行。

　　根据 “六普”数据，河南省65岁以上人口占总人口的8.36%，接近全国8.87%的水平，而根据国际惯例，当这项指标达到7%，即被视为进入了老龄化社会；在出生人口性别比方面，2000年第五次全国人口普查时，河南为118.46，高于116.86的全国水平，而此番“六普”数据，河南依然为118左右，与全国水平大致持平。

　　董广安认为，由于传统的“重男轻女”观念，在严格的“一胎化”政策下，可能会造成非法性别鉴定和非法堕胎的增加，这是加剧出生人口性别比失衡的一个重要因素，就此而言，也有必要适度放宽生育政策。

　　最终，这个修改计生条例的集体议案，获得河南省高层的首肯后，终于进入了该省人大的立法计划。

　　不过修法工作并未在2010年即时推进。

　　前述河南省政府官员称，“根据领导的意见，要做进一步的测算，所以2010年暂时缓了一下。”随后，河南省人口计生委为配合这个修法工作，委托河南省社科院等机构进行调研测算。

　　周全德是参与调研、撰写《夫妻双方均为独生子女可以生育第二个子女政策课题》的人士之一。 据他介绍，测算结果显示，如果实行“双独二胎”政策，河南全省平均每年将多出生1.8万人左右。

　　周并未透露目前河南省“双独夫妻”的数量，只是表示，“可以对比的是山东省的数据，山东人口规模与我们大致相当，放开‘双独二胎’，每年大概多生2万人左右。考虑到河南育龄妇女人数等因素，进一步测算出1.8万人这个数，我觉得是比较可靠的。我们课题组要做的主要工作，就是在数据基础上，进一步评估‘双独二胎’政策，是否具备可行性，以及风险何在。”

　　一位河南省人口计生委官员也证实，对放开“双独二胎”的调研测算，他们其实数年前就进行过，但“一直没有派上用场”。

　　近几年来，河南年均新出生人口在110万左右，如果增加1.8万人，增幅仅为2%；而对于9402万常住人口，比例更是不到万分之二，近于“微不足道”。

　　另外，从2000年至2010年，河南常住人口累计只增长了1.58%，年平均增幅为0.16%；远低于同期全国总人口5.84%，年均0.57%的增长速度。

　　相关的测算让决策者们吃下了一颗“定心丸”。

　　2011年9月，河南省11届人大常委会第23次会议对计生条例修改议案进行第一轮审议。

　　审议中，有人大常委明确表示反对，其主要理由仍然是担心人口因而激增。董广安则表示，根据目前比较明朗的人口形势，调整政策势在必行。甚至她还主张可以更大胆一些，“河南省其实不必等到‘十三五’时期，两、三年后，就可以再次启动修订计生条例的工作，放开‘单独二胎’”。

　　也有人大常委更为激进，“可以鼓励、重奖独生子女家庭；全面允许生育第二胎；杜绝三胎。”其根据为，从上世纪80年代中期以来，施行农村全面“二胎”政策试点的甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等四地的经验来看，这并不会造成人口增长的失控。

　　河南省人大常委会第24次会议，对议案进行第二轮审议并正式提交表决。全部78位河南省人大常委中，有68人出席了此次会议，最终60人投下赞同票，4人弃权，另有4人反对。

　　董广安表示，在河南省人大常委会以往各种表决中，十几票否决和弃权票并不鲜见，甚至还有议案或人事任免被否决的情况。“因此，这次表决虽然有弃权也有反对，但超过88%的得票率，确实已算‘高票通过’。”

　　【作者：《财经。记者 李微敖 】