住房保障立法降格：先推条例

　　早报记者 王齐

　　被视作住房保障工作“顶层设计”的住房保障法，推进工作或将暂时搁浅。

　　3月15日，财新网援引接近住房和城乡建设部人士的话说，因时机不成熟，住房保障法的法律起草工作将推迟，代之以先制定行政法规——基本住房保障条例(下称“条例”)。

　　有关条例的进展，住建部政策法规司一位工作人士昨日称，“条例还在我们部起草。”

　　根据国务院办公厅日前下发的《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》，本年度，国务院将力争年内完成重点立法项目(一档项目)33件；需要抓紧工作、适时提出的项目(二档项目)63件，其中，第二类为“旨在保障和改善民生、维护社会和谐稳定”的立法，基本住房保障条例位列其中，并注明该条例由住建部负责起草。

　　“现在时机还不成熟”

　　住房保障法的推进之路可谓缓慢。

　　早在2010年3月，住建部即表态，住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并已形成征求意见稿。

　　在今年3月9日住建部就“保障性住房建设和房地产市场调控”举行的新闻发布会上，对于广受关注的《住房保障法》，住建部住房保障司司长冯俊表示，部里已经形成了一个初稿，但是什么时候能够出台，现在很难给出一个时间表。

　　住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴昨日分析，“立法需要一个成熟的过程。现在先通过行政法规加以规范，然后再逐步完善改进，最后才出立法。国家的行政法规法律层次也不低。”

　　在赵路兴看来，住房保障法底稿有很多不成熟或需要讨论的地方。

　　“到底是小保障、中保障，还是大保障？有很多的问题都需要解决，需要国家立法过程中解决的，需要一定的条件和基础。顶层设计也在研究过程中，跟现在的衔接、过渡、转轨、实践、总结，也需要一个过渡时间。”赵路兴说。

　　赵路兴坦言，中国的住房保障正在实践过程中，有大量的问题，建轨、转轨，还包括推出新的保障房类型和原有的保障房类型，两者如何并轨、管理等。

　　此外，赵路兴还提到，北京和深圳已有相关住房保障的地方性法规了，“地方先行，对国家的立法也是一个很好的推动和推广。”赵路兴直言，住房保障法之所以难以推进，很重要的原因是地方的立法不同，国家要把相关法律规定全，现在时机还不成熟。

　　一位不愿具名的法学院教授认为，“住房保障法当初在起草的时候，也碰到了很多的问题。现在以条例的形式先试试，比较好。条例在法律使用上，界位很高。”

　　先推条例的惯例

　　上述不愿具名的法学院教授称，当初住房保障法起草的时候，基本的保障方式是达成共识的，“有待磋商的问题主要是关于政府责任这一块，还没有明确说清楚。”该教授认为，这是很关键的内容，土地的供给、政府的投入、资金来源，这一块如果写得不是很硬，这个法律就没有太大突破，跟原来的一些规章没有太大区别。

　　上述人士表示，“我看到的草案是，住建部政策法规司上交国务院法制办以前的草案，那时对政府的责任只是一般性的规定，没有很明确。” 但住房保障应该是“大保障”还是“小保障”，“中低收入人群”如何界定，怎样才能确保分配公平，“这些，草案都比较明确了。”

　　“现有的法规对于完善住房保障体系作用不大。现有的都谈不上住房保障的法律，只是规定，而且是片面的。不是保障有房住，而是规定申请程序之类的。国务院还没有专门关于的规定。”盈科(上海)律师事务所合伙人、房地产开发部主任宋安成说，现有的住房保障规定，包括经济适用房管理办法、廉租房管理办法、公租房管理办法、拆迁安置房管理办法等。

　　“我觉得应该先解决顶层设计的问题，再去立法。”宋安成认为，住房保障立法是有必要的，可以保证全国统一，从法律的高度保护居民基本的权利，有些国家甚至将此写入宪法中。

　　不过，宋安成也指出，现在推出住房保障法确实不是一个好的时机，因为整个住房保障体系框架还是不大清晰，保障面太低。中国香港和新加坡可以保障70%，做不到还搞这样一个立法，没法去执行。等到住房保障体系基本成型，住房保障制度基本有一个框架，再通过法律的方式固定下来比较好。立法要有一个稳定性。”

　　先推出条例似乎是个变通的选项。“就像当时推《物业管理法》一样，先推《物业管理条例》。”宋安成说，中国的立法体系比较特别，一般都是先推条例，然后发现问题，再在立法当中规范。

　　立法推进难点

　　对于立法方向，也有不同的声音。

　　“最初，是没有住房保障的，就是房地产市场。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧介绍，当初的经济适用房就比商品房便宜点。2009年底，提出要住房保障，但过了年以后马上又变成公租房了。后来又出了单位出资建房。最后，又说可以把公租房卖了。

　　“思路比较乱。”唐钧的担忧是，公租房不可持续，政府也没这么多钱建公租房。政府如果有钱建那么多公租房，这个事情早就解决了。另外，公租房都建在郊区，非常不方便，也不那么吃香。

　　在唐钧看来，保障房的主体应该是经适房。唐钧称，当时住房改革之初，定位很清晰，一般的家庭可以买经济适用房，有钱的想住得更好的就买商品房。

　　唐钧在2008年、2009年曾参加过有关部门关于住房保障的研讨会。

　　唐钧认为，当务之急是把住房保障的思路理清楚，实践当中发现是可行的再去立法。否则，即使是一个法规，将来也有很多麻烦。还牵涉到城市的规划的问题。”

　　可见的是，立法需要解决的问题还不止这些。

　　有分析称，政府立法多由相关业务部门起草，过去社会各界对政府立法的一个担心是部门利益法制化。对此，还必须加强立法协调工作。