贵州学生营养餐事件追问：企业供餐进退维谷

　　早报记者 龚菲 发自贵州

　　“在2月24日的(贵州省农村义务教育学生营养改善计划)启动培训会上，我特别强调、态度鲜明地强调不允许提供这种成品商品，就是定型食品。”4月6日，贵州省教育厅学生资助办主任周忆江在办公室向早报记者强调，教育厅一开始就禁止采取提供成品商品的“企业供餐模式”实施学生营养餐。

　　3月29日，毕节市织金县八步镇中心小学86名学生出现了疑似群体性食物中毒症状，就是在吃了学校统一下发的“营养早餐”——乳品与面包之后，尽管市县有关部门称与食品无关，属“群体性心因性反应”。

　　3月30日，贵州省教育厅下发紧急通知，再次叫停企业供餐，称该模式存在“较大的食品安全隐患”。4月6日上午，在周忆江参加的教育厅视频会议上，教育厅副厅长邹联克再次表示，须严格执行以学校食堂供餐为主，个人或家庭托餐为辅的供餐模式。

　　但周忆江对早报记者表示，该省目前仍有不少学校依旧在采用这种模式操作。“企业供餐”为何禁而不止？贵州省各地在实施学生营养餐的过程中到底遇到了什么困境？

　　叫停企业供餐：

　　“安全隐患大”

　　4月5日下午3点，毕节市工商局取到了7天前委托给贵州省理化测试分析研究中心的一份检测报告——从织金县八步镇中心小学(以下简称“八小”)营养餐中抽取的12份食物样品，经过对霉菌的培养而得出的检验结果。

　　该结果于当天就传至织金县工商局，该局副局长白正荣在电话中对早报记者表示，该报告结论为“送检产品的指标合格，任何一项指标均没有不达标”。

　　“我个人认为没有什么问题。学校通过企业买成品给孩子吃，食品药品监督局专门去鉴定过，没有问题，(织金学生疑似群体食物中毒事件)是学生心理反应。”贵州省教育厅副厅长邹联克6日对早报记者称。

　　不过，除了理化测试分析研究中心的报告外，毕节市食安办也委托贵州省疾控中心对八小这批营养餐进行抽检，一同拿去化验的还有当天学生的呕吐物。“昨天下午我去问的时候，说要检验10多项指标，只有部分指标出来了。”周忆江6日对早报记者表示。 尽管其中一项检测结果是“任何一项指标都没有不达标”，但贵州省各部门还是紧急部署整改企业供餐模式。3月30日，贵州省教育厅办公室下发了《关于加强农村义务教育学生营养改善计划食品安全和资金安全管理的紧急通知》，该通知指出，织金县八步中心学校事件表明，购买成品的方式存在较大的食品安全隐患，应立即进行整改。

　　4月6日上午，贵州省教育厅召开了“关于2012年全省计划财务工作暨教育突破工程、农村义务教育学生营养改善计划实施工作视频调度会议”。会上，邹联克表示，该省9个市州、88个县级行政单位在执行“农村义务教育学生营养改善计划”过程中，严格执行以学校食堂供餐为主，个人或家庭托餐为辅的供餐模式——这同样意味着，企业供餐模式被排除在外。

　　禁而不止：

　　不少学校依旧采用

　　目前，在各地的实施营养餐计划的行动中，主要有四种方式，企业供餐是其中之一，另外三种是食堂供餐、个人(或家庭)托餐、政府统一采购交食堂加工。一些地方政府还为企业供餐制定了详细的实施方案，如“对供餐企业、原铺料供应者、农产品种养殖和经营户是否实行严格的资格准入和退出制度，相关手续和制度是否健全”“学校可采取集体招标采购”等。

　　织金县八小便采取了这种模式，通过10天左右的时间，就确定了召开竞标会。那么，贵州教育厅为什么不允许当地采取企业供餐的模式？

　　“这种定型食品不营养，那些袋装的面包、饼干等等，添加了防腐剂，对学生的健康有坏处。但有些县除了条件不具备以外，还有就是图省事。但是政策又要求必须马上开始供餐，他们没办法，就临时性地先过渡，去买成品商品、定型产品。所以就导致这一系列问题的产生。”周忆江向早报记者强调，对于乡镇学校采购定型食品这种做法，教育部门并不提倡，但该省有这种现象的不在少数，八步镇不是最严重的，很多条件不具备的乡县均采用企业供餐模式。而3月29日织金县八步镇中心小学学生疑似群体食物中毒事件发生之后，该省目前仍有不少学校在采用这种模式操作。

　　就采用“企业供餐”模式的原因，八步镇一位镇领导对早报记者解释说，八小有一所在建食堂，因多方原因一直未建成，而在20多天的时间里临时找一家农户每天给全镇17所小学的学生做饭，显然又不现实，寻找有品牌的企业供餐，由国家的权威部门对他们进行监管，也为镇里节约了成本。因此经过反复研究，镇里还是确定了企业供餐这种模式。“企业供餐确实给我们带来了便利，不需要请厨师，且执行起来也快得多。”

　　贵州省教育厅办公室副主任欧阳嘉的说法也类似。他对早报记者称，之所以会采用企业供餐，就是因为有些学校不满足食堂供餐的条件。他说，政府有关部门曾表示，可以采取特别方式的供货渠道、购买成品，但成品的质量监管却不是教育厅可以监管得到的，而是由工商、食品药品监督管理局负责监管，“我们只是负责购买，市场流通的环节我们是控制不了的，所以我们也提倡，尽量由我们的学校自己食堂来提供食品，但食堂供餐在实施的过程中，需要时间，现在不是所有学校能一下子满足自己做饭来提供营养餐的情况，所以目前还存在着购买成品的情况。”

　　专家建议：

　　依托本地建食堂、厨房

　　在《织金县农村义务教育学生营养改善计划实施方案》(下称《织金县营养改善计划方案》)中还规定了“企业供餐模式”的工作流程：确定每周食谱——企业人员采购——进入企业食堂加工烹饪——留样——分餐——就餐。乍一看，这样的流程看似完美无瑕、无懈可击。在具体的实施中，却又是另外一回事。

　　在中国发展研究基金会秘书长、“贫困地区寄宿制学校儿童营养改善项目组”组长卢迈看来，偏远地区，特别是这些农村地区的学校采用企业供餐这种方式“非常傻”。他接受早报记者采访时表示，企业供餐最大弊处在于成本高、营养差。他认为学校把营养餐交给了工业企业，其运输成本、市场流通环节成本等损失势必会影响企业利润，企业制造过程中间极有可能会添加很多不营养的物质。

　　国务院发展研究中心主管的该基金会2010年5月启动的对青海、云南、广西、宁夏等西部4省(区)的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%；身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值。国务院发展研究中心主管的该基金会秘书长卢迈代表课题组建议，今后中国政府应加大对贫困学生营养干预的投入，给所有贫困生提供营养餐。因此，2011年10月26日，国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，680个试点县(市)、约2600万在校学生每人每天按3元的标准提供营养膳食补助，其中中央财政负担160亿元。

　　在实践中，中国发展研究基金会还有成功的案例。2007年该基金会在广西都安启动营养改善试验项目中，基金会募资为试点小学建食堂、请厨师，孩子们在吃了两年的“营养餐”之后，相比之前的学生，平均身高增高了1.4厘米。

　　“我们采取的方式是，在当地购买蔬菜，不仅增加了农民的收入，还带动了当地的就业率。”卢迈对早报记者表示，在广西都安县一个村里，因为没有大批量的规模当地农民不种菜，后来他们制定了“营养餐改善计划”的采购方针，和农民签合同，由农民就种菜，很快就把当地的农业就带起来了。“我们假定中央这160亿，50%实行就地采购就会变成80亿农民的收入，这比你给他别的补贴更好。”

　　“在供餐方式上，我们就强调要建食堂、建厨房。”卢迈表示，托餐也好，企业供餐也好，或者是购买一些食品，都不是办法。最简单的办法就是在农村雇个人，最好是家长，他们对学生一般比企业更负责，给孩子们做饭，用的东西都是本村本地的，增加本地农产品的需求，增加农民的收入，又增加了本地的就业，这是一举多得的事。

　　贵州省也加强了学校食堂建设的力度。据邹联克介绍，该省目前已建了9961座食堂，主要是针对寄宿制学生，因此有的食堂规模还比较小，现在增加了非寄宿制学生的营养餐问题，乡镇就面临新建食堂和扩建食堂的计划，其中这部分补助资金也在陆续安排。

　　针对实施营养餐过程中的问题，邹联克表示，该省的“营养餐改善计划”今年3月才刚启动，作为主管机构和各级政府也处于摸索管理和获得经验的过程。“如何利用好这三块钱，各个县要在政府的统筹下，教育粮食部门要加强协作，来实行粮油肉类和蛋禽大宗物资的统一采购和统一配给，蔬菜等新鲜食品就地取材，努力地为学生提供优质的食品，使三块钱最大程度地吃进学生的嘴里。”

　　新问题：

　　建食堂的资金缺口

　　然而，“营养改善计划”的具体实施仍面临诸多挑战。今年3月29日，织金县八步镇小学生食用“营养早餐”后身体不适事件，虽被市县定性为“群体性心因性反应”，但这个解释并不能掩盖在营养餐实施过程中出现的问题，反而进一步暴露出了更多的诸如准备匆忙、招标混乱、供货随意等疑问，甚至有些行为可能已涉嫌犯罪。

　　而在贵州省政府和专家眼里，被认为更好的“食堂供餐”模式，在贵州省，实施起来依然是困难重重。

　　据周忆江介绍，去年，贵州省政府下拨了6亿元专门用于对学校食堂的建设资金，但在落实时，还存在资金缺口。

　　他说，去年是按一平方米500元的资金下拨给各个县，各县同时还需要配一平方米500元以上的资金才可以真正建好食堂，有财政困难的县就没有完全建起来。

　　周忆江表示，八小就是一个例子，因没有建食堂，通过过渡性临时性的“企业供餐”来实行营养餐计划，学校在出事的第二天，用砖头垒了几个灶台，给学生提供简餐，条件非常艰苦。“根据省里统一部署，在春季开学就要为学生提供营养餐。在这样的条件下，尽管很多学校条件不具备，只好采取临时性措施。”

　　八步镇纪委书记王子铭告诉早报记者，该省去年的生产总值是17亿元，其中在教育资金方面拿出了3亿元，在中央启动“营养餐改善计划”前期，能短时间高效率地让孩子们吃上营养餐，最便捷的方式就是企业供餐，但现在出了事，食堂建设投入肯定要加大，起码需要增加2亿元的教育投入资金。

　　周忆江则介绍，根据现有的状况，除了学校建设食堂的资金外，食堂大型设备设施的采购、工勤人员的工资这部分钱是由县财政完成，按100个学生配一个厨师来算，全省400万学生就需要4万个厨师，以月工资在1000-1500元计算，一年10个月(除去寒暑假)就需要4亿-6亿元。此外，食堂平时的基本开支，如水、电费等，这些钱是由生均公用承担，这对贵州省65个连片特困县来说，又是一笔不小的资金。

　　对于“一个厨师月工资在1500元”的说法，卢迈表示，这个数字在农村地区有点不靠谱。“在印度，是这样规定的，营养餐的经费由地方政府出，几方分担，因为只有当地政府才能弄清楚当地的物价，如果地方政府都向中央要，那可以开价每个炊事员2000元的工资来，所以1500不靠谱。”卢迈表示，在农村地区，根据他的了解，最多一个月800元。

　　此外，卢迈还提醒，就食堂建设资金及配套资金方面，很多地方都已经开始了，既然决定要实施食堂供餐，那么他建议全国680个县，请相关部门把已建成没建成的食堂名单列出来，一目了然，让大家看看国家、省、市、县在投入大笔资金后，哪些地方做得好，哪些地方做得比较落后，不能让这笔钱白花了。

　　“国家没有考虑到配套成本，如要为非寄宿生建食堂，需要多少配套成本？哪些是由省里来实施？哪些是由各县镇具体承担？这些细则都没有体现。”卢迈表示，这样导致的结果就是“八仙过海，有办法就办，没办法就用别的办法来对付”。

　　卢迈告诉早报记者，要总结经验的话，第一个就是在实施“营养餐改计划”中的行政成本，只是算了一个模糊的账。一个孩子3元钱，按在校200天的时间算，一年就需要600元，全国试点范围包括680个县(市)、约2600万在校生。初步测算，国家试点每年需资金160多亿元。“中央给了这160亿，但没有规定省里要出多少钱，县里要出多少钱，要解决厨房的建设，人员的工资，这两项都要钱。”卢迈说，按160亿元投入资金，如果要算上建设厨房和配备工勤人员的配套资金，大约还需要增加20%~25%，这个问题在计划的时候没说清楚。他建议，国家应出台营养餐加护的实施细则，解决目前出现的这些问题。

　　因此他认为，要想真正实现校食堂供餐，一个县要拿出200万-300万元的配套资金，才能真正实施好这个营养餐改善计划。

　　对此，21世纪教育研究院副院长熊丙奇也认为，国家推出营养改善计划，如果没有地方财政补贴配套，这3元钱就会“打折”进入学生饭碗，因为必然存在加工、运输、管理费用。“国家3元补助要想全部到学生碗中，这个过程需要地方政府补贴。”熊丙奇认为，地方政府包括省级财政要建补贴制度，承担营养品从供应商到学生饭碗之间的运行成本，这才是解决这个问题的根本措施。

　　创新监管制度：

　　必须公开透明

　　卢迈还认为，营养餐计划涉及到那么多人，对人员的监督机制也需要完善。

　　在八小事件中，营养餐的采购权是由校长决定的。周忆江认为，作为政府主管部门并不提倡把钱全部抛给学校，这样做太危险了，失去监管，全部包给学校，由学校自用自管，这个根本没有监管。

　　“贵州省13000所学校不敢保证他们的采购人员都是廉洁的。这样就会造成隐患。”周忆江表示，对于资金的问题，政府部门不提倡县里把所有资金都拨到学校里去，到账物资实行四统原则之后，还有就是新鲜蔬菜这些学校自行采购的，要实行到账制，学校在采购的时候必须是两人以上的采购人员，采购之后做好台账登记，然后领导审核签字，再到教育局报账，教育局审查这些单据，这样的话才可以支付。

　　有评论指出，在“营养改善计划”的实施过程中，政府必须进一步加强监管，同时，建议考虑让那些有经验的民间组织参与，壮大监督力量。此外，还建议让学生家长参与管理和监督，由家长代表参与营养餐的采购、制作、分发过程，由于事关自家小孩的健康，家长的监督意愿和动力应是最强烈的。

　　财务管理则是另一大关键。据邹联克透露，财政部对贵州教育经费的审计，其中一项就是今年刚刚实施的营养改善计划的账务审计。

　　卢迈表示，财务管理各地方有很多办法，此前该基金会在青海鄂都看到，当地用一种现代信息管理，要求当地19个学校必须每天把采购记录发到结算中心，把所有的采购合同发到结算中心，跟企业签的合同，发到县教育局的结算中心。“这样就可以比较了，其他地区的大米是两块钱，为什么有些地区非要是三块钱？”

　　“现在互联网时代，要实现很容易的，一台传真机，一台电脑，传真机把原始凭证发过去，甚至有条件一扫描，那边就过去了，和用摄像头是一样的。用这种办法，有效地来威慑他，然后要求他提供食谱。”卢迈建议，教育主管部门派一个人不定期地下去看一看，是不是按照食谱做的，是不是出库时候都有凭证，出库要有单子，进货出货要不同的人来管，这样也方便各地的管理，解决财务管理的问题。

　　上述种种，是企业供餐有问题，还是食堂供餐更合适、更安全，但公平而论，很难说哪一种是方式是完美的。目前最为迫切的，是需要我们的政府主管部门通过更切实的调查和部署，尽力改进、完善各种供餐模式，从而可以让各不同地区因地制宜地开展实施“营养改善计划”，让中央的160亿元花到实处，结结实实地吃到孩子嘴里，长到身体里。这项工程关系到孩子们的健康，甚而祖国的未来，所有的当事人都必须感受到那份沉甸甸的责任。

　　一切，都为了2600万孩子的茁壮成长。