营改增降税扩围纠结：交通运输业税负不降反升

　　“营改增”降税扩围纠结

　　很多地区目前只是对“营改增”降低税负和带动地方招商引资积有浓厚的兴趣，但对于应付其中的难题并未做好充分准备

　　【作者：《财经》记者 郑猛 】

　　今年整个一季度，上海市税务部门的工作人员都异常忙碌。所忙的内容，一是推行营业税改增值税(下称营改增)试点工作，解决试点过程中遇到的各种问题；二是接待一批又一批做试点准备工作的各地税务部门来访。

　　从1月1日起，上海市率先开始实行营改增试点，实施范围是交通运输业和部分现代服务业。几个月以来，这项整体表现为降税的改革减轻了一部分纳税人的税收负担，部分试点行业和企业的市场空间也有所拓展。

　　正是看中了这些利好，北京、天津等地也纷纷向财政部、国税总局提出欲进行试点的申请，更多地区则积极调查摸底为试点做着准备，企盼早日纳入营改增第二批试点范围。

　　不过据《财经》记者了解，由于准备时间过短、对问题估计不充分，上海市的营改增试点并没有外界想象的那样完美光鲜，一系列棘手的问题正等待解决。因此，“觊觎”该项政策的地区理应根据实际花时间精心谋划，多做准备，不宜匆忙上马。

　　2月16日和17日，国务院副总理李克强在上海召开经济发展和财税重点改革座谈会。李克强强调，要扎实做好营改增试点工作，加强调查研究，及时跟踪评估，妥善解决遇到的问题。在此基础上，认真总结经验，完善实施方案，逐步扩大试点覆盖的行业和地区范围，“十二五”期间在全国推开。

　　减税还是增税？

　　增值税是中国第一大税种，增值税改革的每一步都备受瞩目。自2009年起增值税开始全面转型，由生产型转为消费型之后，该税种改革的下一个重头戏即为营改增。

　　由于上海市服务业门类齐全，辐射作用明显，上海市被选择在全国先行试点，为全面实施营改增改革积累经验。今年伊始，上海正式开始试点。

　　关于试点工作开展几个月以来的情况，3月下旬国税总局局长肖捷在某次论坛上发言总结说，上海已经实现了税制转换的平稳过渡，降低了大部分纳税人税收负担，拓展了试点行业和企业市场空间，促进了企业分工细化和技术进步，提升了商品和服务出口竞争力。

　　财政部财科所目前正在对上海试点情况做相关评测，其中一位知情人士对《财经》记者透露，试点效果总体还是不错的，大部分企业都表现为减负，尤其试点行业的下游企业减负效果非常明显。下游企业减轻税负之后，产业链条延伸就更加流畅，这也是此次试点最大的好处。

　　不过该知情人士还表示，试点行业之一的交通运输业，由于增值税进项太少抵扣太少，确实存在税负不降反升的情况。肖捷在前述发言中也承认，参与试点的部分交通运输业企业出现了税负增加的问题。

　　按照规定，对于增值税一般纳税人，其应税额就是当期的销项税额抵扣当期进项税额后的余额。进项税额的多少，直接关系到最终纳税额的多少。进项税额太少导致应税额过多，最终推高税负，这也是目前上海市在试点过程中，遭遇最多的难题。

　　上海物流企业家协会秘书长陈永军对《财经》记者表示，营改增试点对民营物流企业影响非常大，一方面它们要为上游企业开具增值税专用发票，另一方面它们的进项却缺少可以用来抵扣的发票，如现在很多加油站都没有增值税专用发票，运输司机要开具可进行抵扣的增值税发票就非常困难。

　　两方面作用之下，相关企业税负自然会增加。按照上海市营改增试点方案，交通运输业一般纳税人的增值税适用税率为11%，陈永军认为这一税率也明显过高。他计算后表示，人力成本、路桥费、油费、管理成本等加在一起，最后再添上11%税率的税收，物流企业目前的利润空间最多只能剩下4%，而人工成本和路桥费等还在不断增加。

　　另有上海市一家物流咨询公司的负责人表示，试点过程中承受较大压力的主要是利用自由车辆从事货物运输的企业，由此前缴纳3%税率的营业税变为11%税率的增值税之后，由于可抵扣的油费等项目占公司的支出比例不够大，不要说降低税负，就是将税负维持在试点前的水平都非常困难。

　　经过对众多交通运输企业的调研，上海物流企业家协会认为交通运输业的适用税率应在8%左右为宜。

　　3月15日，中国物流与采购联合会发布的一份调查报告颇引人注目。报告显示，参与试点的上海21家物流企业中， 67%的试点企业所缴纳的今年1月的增值税，比以往缴纳的营业税都有一定程度增加，平均增加税负5万元，个别大型物流企业的税负增加了100万元。调查企业反映，税负增加的主要原因是交通运输服务税率上调幅度较大，而企业可抵扣项目较少。

　　中国物流与采购联合会认为，物流企业特别是运输型物流企业税负有较大增加，有违试点方案中“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的指导思想。

　　中央财经大学税务学院副院长刘桓曾参与上海试点政策的部分设计，他坦承物流行业税负较高，是源于当初方案设计的瑕疵。

　　按照最初的设想，交通运输业试点前的营业税税率为3%，按照税负基本不变的原则，试点后企业的实际税率也不得高于3%，因此若将增值税税率定为11%，进项税率只要保持在8%以上即可。刘桓认为，这样的设计思路存在较大缺陷，因为即使企业的销项税额可以控制，但进项不是人为所能控制的，企业可抵扣项目不足时，税负必然增加。

　　在接受采访时，上海市税务部门有关人士对《财经》记者表示，在营改增试点开始之前，上海对可能产生的问题做过一些评估，但从目前来看估计还是不充分，“有点着急了”。

　　比如，试点开始前有很多享受营业税优惠政策的企业，按照规定优惠政策还将延续，但由于增值税优惠的标准和内容与营业税不同，究竟该如何连续？最后只能将优惠之门打开，尽量放宽准入条件。在这种情况下，不可避免会有一些企业钻政策的空子，对此应当如何去防范，是亟待解决的问题。

　　由于最早的试点方案在操作细节上不够明确，所以只能在试点工作推进过程中不断补充修正，下发一个又一个通知。

　　上海市税务部门该人士认为，不能笼统地讲营改增之后相关企业的税负提高还是降低了，由于涉及多达12.6万户试点企业，不同行业、不同企业的情况都不太一样。

　　对于税负增加的企业，上海市财政部门推出了一些过渡政策，建立了财政扶持资金，但这种政策并非普惠制，符合条件审定之后才会给予，只有少数企业才能享受，而且补贴金额也不大。而对超过增值税实际税负3%的部分即征即退政策，也只是对少数本来享受营业税减免企业的过渡性照顾。

　　该人士表示，营改增试点是一个全新的税改项目，比几年前的增值税转型试点复杂得多，涉及到非常之多的技术性问题，各地在以往都没有经验。“这是一项大工程，至少要施行半年以上才能看出眉目。”

　　此前在接受《财经》记者采访时，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达也表示，营改增可称一次普遍的减税改革，其推进难度要远远超过以前的增值税转型改革，改革速度不可能太快，只能一步一步地推动。

　　北京税改“接棒”悬疑

　　尽管上海市营改增试点遭遇意想不到的难题，全国仍有不少省市如北京、天津等地已先后提出参与试点的申请，江苏、深圳等更多省市虽未提出正式申请，但也在紧锣密鼓地做准备工作，希望早日加入到营改增的行列中来。

　　普华永道曾配合财政部研究设计营改增试点方案，该公司大陆及香港地区间接税主管合伙人胡根荣对《财经》记者分析表示，之所以会有更多地区想要参与营改增试点，是想避免非试点地区与上海相比存在的“劣势”。

　　从税负角度看，上海变得更具投资吸引力，而且增值税收入会增加。更重要的是，试点纳税人改缴增值税后，开具的增值税专用发票不仅可以由试点地区的增值税一般纳税人抵扣，也可以由非试点地区的一般纳税人抵扣，非试点地区的税收便相应减少。

　　据《财经》记者了解，在已提出试点申请的众多地区中，最可能获批的当属北京市。

　　据知情人士透露，其实早在2011年10月底国务院决定在上海推出营改增试点之前，国务院就曾经跟北京市打过招呼，看它能否可以作为国地税分置的地区代表，和国地税未分家的上海市一起，进行第一轮营改增改革。

　　但国务院同时也表示，如果北京市条件暂不具备，可由上海先行试点，而后北京再作为第二批试点地区跟进。目前上海市已经开始试点，国务院于是也想让国地税分置的地区摸索出一些经验，所以目前倾向于批准北京进行试点。

　　“北京获批的可能性非常大。”刘桓表示。他认为，京沪两地的相似之处也很多，比如都是国际化大都市和总部所在地，处于国际航运的核心区，服务外包、商品外包的情况较多，实行“营改增”之后能获得不少好处。

　　身为北京市政协委员的刘桓此前曾给北京市政协会议提交方案，建言北京市的营改增方案。他认为，由于上海的试点方案较为粗糙，北京市应该在上海方案的基础上进一步细化。具体到税率设计，一定要首先测算试点企业的进项到底能有多少，进而再推算它的税率应该定到多少为宜，避免税负过高增加的情况重演。

　　比如，结合北京市的产业特点，在上海试点中原有的交通运输业和现代服务业之外，还应该纳入建筑设计和建筑安装业。另外为加强协作和征管，北京市国税局、地税局、财政局和发改委等部门应成立一个联合办公室，在试点过程中发挥作用。据了解，上海为确保试点顺利推进就在市级层面成立了试点工作领导协调小组，及时研究试点中出现的新问题，提出解决之策。

　　接近北京市税务部门的知情人士对《财经》记者表示，北京市在已经上报的试点方案中提出，希望在上海的试点行业基础上扩大一部分行业，另外还希望从今年7月1日起开始实行。

　　截至目前，北京市的申请还没有获批。北京市财政局人士对《财经》记者表示，北京市成立了由北京市财政局牵头的营改增工作领导小组，有相关消息会统一对外发布。

　　北京市地税局有关人士对《财经》记者说，目前北京市地税系统与营改增有关的工作是“只做不说”，因为在试点准备期间所有计划的政策都是不固定的。目前做的主要工作是调研，“不管什么时候开始试点，都要事先做好准备”。

　　3月30日，国税总局局长肖捷在中国政府网进行在线交流时表示，北京市确实已经提出实行营改增试点，但具体方案还未确定，目前正在做前期准备。

　　据了解，早在今年2月，北京市税务部门就挑选了5万家企业进行营改增典型调查，涵盖了营业税九大税目的全部行业，但调查重点还是交通运输业企业和部分现代服务业企业。

　　从《财经》记者获得的一份名为《北京市国家税务局“营业税改增值税”企业情况调查表》来看，其所调查的交通运输业和现代服务业所涵盖的服务，与上海试点行业的范围一致。交通运输均包括陆路、水路、航空和管道运输四项内容，现代服务业则包括研发和技术服务、信息技术服务等六项内容。该调查表的下发时间为3月6日。

　　据《财经》记者了解，北京市部分区县的国地税系统还共同召开过营改增试点工作联席会议。联席会议主要围绕营改增试点准备工作进度，对税收收入的影响，以及建立国、地税长效沟通机制展开。

　　试点扩围另有玄机？

　　看到全国不少地区对于营改增试点的热情，前述上海市税务部门人士表示很无奈。他认为，上海避开了国地税分置的体制问题，问题还出现这么多，放在其他国地税分置的地区问题就会更多。很多地区目前只是对营改增降低税负和带动地方招商引资积有浓厚的兴趣，但对于应付其中的难题并未做好充分准备。

　　今年2月，中国注册税务师协会副秘书长王秀曾带队赴上海进行调研。她对《财经》记者表示，根据国务院转发的发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，今年要“稳步扩大营业税改征增值税试点行业和地区范围”，这表明中央接下来会有序地推进营改增工作，解决全国行业之间和地域之间不平衡的问题，但其中一个首要前提是“稳步”。

　　中国物流与采购联合会在前述的调查报告中也建议有关部门，应该慎重对待营改增试点扩围。报告中说，扩大试点应该按照行业而不是按照地区进行推进，避免引发地区间的不平衡。尤其物流业是全国网络化经营的行业，更不宜因地区试点政策的不同，造成新的地区分割。

　　据了解，中国物流与采购联合会有关负责人3月份参加了全国人大常委会预工委召开的“有利于加快转变经济发展方式的财税政策”座谈会。该负责人不仅发表了意见，还提交了一份《物流业加快转变经济发展方式的财税政策建议》，其中就包括调整完善营改增试点政策的内容。

　　刘桓也表示，国务院批准第二批试点应当慎重，若盲目批准过多地区和行业，推出的方案五花八门，就可能引起局部甚至全局性的税收管理混乱。

　　他同时认为，为保护地方的试点积极性，上海营业税改增值税后的分成问题被暂时搁置，但随着改革在国地税分置地区的推进，增值税的重新分成将越来越不容回避。再接下来，还将涉及更深层次的中央与地方财政关系调整。

　　接近财政部的知情人士对《财经》记者透露，出于多方面的考虑，其实财政部对目前营改增扩围呼之欲出的舆论并不以为然，但也不能排除在舆论的影响下有所推进的可能。

　　一方面是试点地区不断出台政策“打补丁”，另一方面是非试点地区纷纷要求纳入试点范围，究竟如何抉择，考验着决策者的智慧。