小产权房规模庞大 土改由禁止转向合法化

　　“止住小产权房扩建风潮”是这次14部委联合清理行动的重点；同时，如何处置“已售存量小产权房”，相关部委还未形成明确统一的治理意见

　　记者 王玉光 赵芃 特约撰稿 郎雅琼

　　在大城市周边农村集体土地“我行我素”多年的小产权房，还在“顽强”挑战着当前中国的土地用途管制制度。

　　面对小产权房日渐庞大的建设规模，是全面清退小产权房、维护现行律法威严，还是在新一轮《土地管理法》修订中承认既成事实、给小产权一条合理出路？这成为2012年国土资源系统“两难”抉择之一。今年全国两会前后，包括部长徐绍史在内的国土资源部相关负责人曾数次表态：2012年将选择部分乱象突出城市，对小产权房进行试点清理，为下一步大规模全面清理做政策准备。

　　与以往历年口头表态有所不同，这次对小产权房的清理有望进入具体操作环节。据悉，由国土资源部、住房和城乡建设部等14部委联合草拟的小产权房初步清理整治政策方案，日前已经上报。

　　国土资源部内部人士告诉《财经国家周刊》记者：该方案侧重“对新发现的违法建设的小产权房依法查处”，具体说如“占用耕地的、尚未销售的、新建续建的小产权房项目”。这位内部人士还表示，由于方案尚处征求意见阶段，对于相对棘手的“已售存量小产权房”，还未形成明确统一的治理意见。

　　失控的小产权房

　　针对今年小产权房的清理行动，此前有媒体报道说，北京、重庆、郑州和海口等城市或将被纳入首批小产权房试点清理范畴。但该说法并未得到国土资源部证实。“具体试点名单目前尚未确定”。

　　《财经国家周刊》记者调查了解到，上述几座城市的小产权房问题较为突出。业内人士估算，北京市目前小产权房数量约占整个房地产市场的20%左右，涉及近30万户家庭，主要分布在通州、顺义、怀柔、昌平和密云等郊区县。通州区张家湾镇张湾村太玉园项目据称是“全国最大小产权房社区”，目前已建成144栋小产权楼房，总占地面积约2000亩，建筑面积240万平方米。其中有三分之二以上的小产权房卖给了城区居民。

　　郑州市近年来面临大规模城中村改造，而土地确权及规划变性工作相对滞后，以致私搭滥建小产权房问题失控。当地业内传得最有“爆炸性”的说法是“在售商品房中就有相当比例是小产权”。

　　海口则是旅游度假区，在海南国际旅游岛规划获批后，一路上涨的房价给小产权房提供了市场。据海南省住建厅2010年底统计资料显示，海口违建小产权房有11.5万平方米。

　　小产权房通常是指占用农村集体土地进行建设，并向集体经济组织以外的成员销售的商品住宅。近年来，伴随城镇住房价格的飙升，农村与城市之间土地价差迅速拉大，平均价格仅为正规商品房一半甚至更低的小产权房，备受城市购房者青睐。

　　全国工商联房地产商会旗下REICO工作室的报告显示，“十一五”期间(1995~2010)，全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。

　　2010年，北京、上海等部分房价上涨过快的大城市开始实行住房限购政策。众多不具备购房资格的人再度盯住郊区，小产权房迎来新一轮增长。据上述报告统计，当年全国约竣工8345万平方米小产权房，相当于同期城镇住宅竣工面积的9.6%。

　　小产权房失控，一方面，凸显出维护当前土地用途管制制度变得愈发艰难；另一方面，则对土地执法环节的薄弱性敲响了警钟。2011年9月2日，国务院总理温家宝在国土资源部考察时，曾对国土资源违法线索举报、接收、调查处理工作多有询问。

　　综上因素，国土资源部终于下定决心，对小产权问题重拳出击。在业内人士看来，这场“山雨欲来”的小产权房清理风暴，实质上更像是一场维护现行《土地管理法》权威性的“护法运动”。

　　治理违建新思路

　　3月11日，国土资源部部长徐绍史在接受记者采访时表示，今年的小产权房清理将依据两项重要原则：一是严格防范小产权房继续蔓延，二是严格保护农民的正当权益。

　　这两项“纲领性”原则透出怎样的决策信号？一位接受《财经国家周刊》记者采访的国土资源部内部专家对此的解读是：止住小产权房扩建风潮是这次清理行动的重点任务；同时，“保护农民正当利益”则表明国土部在处理小产权房“历史遗留问题”上的审慎态度。

　　此前一项未经证实的官方估算是，全国目前小产权房存量已达66亿平方米。对规模如此庞大的存量小产权房如何“清理”，无疑将涉及万千城镇家庭的切身利益。

　　北京市国土资源局局长魏成林认为，要研究小产权房问题，“就不能仅从占了便宜的部分城里人角度出发”。他建议记者“去问问普通的、真正的农民对小产权房问题的看法，而不是出卖了农民利益的个别村领导”。

　　据全国工商联房地产商会调研报告显示，近年来在小产权房建设中，获利最大的是房地产开发商和农村基层政府、乃至一些村干部，作为农村集体土地所有权主体的农民个人则获利有限。

　　以“全国最大的小产权房社区”北京市通州区张家湾镇张湾村的太玉园小区为例，据《财经国家周刊》记者调查，按照总建筑面积240平方米估算，其村委会的建房收益接近10亿元，而投资商的收益则接近20亿元。

　　村委会和开发商的建房收益还不止销售小产权房。太玉园小区还有为数众多的商铺对外出租。这些商铺的租金再加上后来兴建的车库，以及小产权房买卖过程中的中介、“过户”费用，也是一本只有内部人才清楚的账。

　　当地农民具体从小产权房建设中分得多少？一位住在太玉园西区的村民告诉记者，其原来居住的平房宅基地面积约为240平方米，改造后大约可建336平方米的小产权房，而他实际得到的补偿面积为90多平方米。

　　村民还能获得部分粮食补贴和养老金。经过几次调整，如今张湾村粮食补贴的标准是45岁以下的村民每人每年2500元，养老金的标准是45岁~64岁村民每人每年9600元，65岁以上村民每人每年12000元。除此之外，没有其他分红了。

　　此前媒体曾报道，通州区张湾村党支部书记刘国利，将太玉园的大部分生意，包括建材、施工等业务交给其亲人来承接。张湾村村民也曾就“大量的集体资产去向不明”向有关部门反映过。

　　有业内专家认为，徐绍史强调清理小产权房与保护农民正当利益一并进行，或许意味着这次清理也将部分触及农村基层廉政问题。

　　两会期间，徐绍史还强调，今年对小产权房的清理要“一手抓调查研究清理试点，一手抓执法检查严格防范，不让小产权房现象蔓延”。这意味着，对执法环节进行检查、督察，也将成为此次小产权房治理的题中之意。

　　国土资源部内部专家表示，近年来清理小产权房行动多由国土部执法局牵头，往往收效甚微，根源在于，土地执法部门“自己的刀削不了自己的把儿”。这位专家建议，清理小产权问题，当重用国土督察系统，从严查执法不力开始。

　　倒逼土地改革

　　记者观察发现，近年来学术界支持小产权房部分合法化、适当转正的声音日渐集中。

　　长期关注农村土地改革问题的中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，小产权房的处理要秉持“承认现实”的精神，既要考虑到维护法律权威，同时兼顾老百姓利益。

　　对于存量小产权房的处置，党国英建议：第一步可以给小产权房发使用证。今后推行房产税，使用证可作为纳税的依据，以限制小产权房的投机；第二步可以在明确增值利益如何分配的前提下，依据一定细则，把使用证换成正规的大产权房产证。

　　参与起草《住房保障法》的北京大学房地产法研究中心主任楼建波则建议，小产权房的清理首先要看用地是否踩“红线”、规划和施工有没有报批、是否符合国家对建筑质量的要求；如果小产权房是建设在农村集体建设用地或宅基地上的，可以通过补办规划许可等各种手续、补交土地出让金等合理的方式让其“有代价地转正合法化”。此外，如果容积率、户型、房屋面积等符合保障房标准，政府可采取收购的方式转为保障房。

　　以收编为保障房的方式，对部分未占用耕地的已建小产权房进行合法化登记确权，成为众多专家的共同建议。同时，修改现行《土地管理法》，也大都被专家们认为是彻底解决小产权房问题的治本之策。

　　中国政法大学经济法博士生导师、首都经济贸易大学法学院院长符启林甚至提出一项更为“激进”的建议：把国土资源部、住房和城乡建设部合并成一个部门，“房地不分家”，便于今后的严格执法。并且在集体土地征收条例出台后，国家应该过渡到制定一部最主要的法律——国家土地征收法，把集体土地征收和国有土地征收归结到一块，以更好地保障农民的权益。

　　还有专家认为，按照十七届三中全会提出的精神，应当允许在农村集体建设用地和宅基地上继续建设房屋并对外销售，且不应该将它们再称之为“小产权房”。“城乡统筹应该是双向的城市化，既要允许农民进城，又要允许城市人下乡。在一个空间经济的情况下，城乡统筹建设意味着在城市和乡村之间，土地、劳动、服务、产品、资本等五大资源自由流通。”

　　诸多迹象表明，这次小产权房清理行动如若落实，将会对整个房地产市场乃至资本市场产生巨大影响。此前曾有媒体报道说，南方一些地区，如广东、浙江一带，近年来有大量游资、热钱豪赌小产权房转正，资金规模以百亿元计。

　　小产权房治理会不会对商品房市场也产生连带影响？《财经国家周刊》记者也进行了调研。目前来看，商品房房价因为房地产宏观调控处于下行状态，小产权房的清理消息暂时并未对商品房的房价波动产生影响。首创集团董事长刘晓光认为，如果国家严格小产权房清理，合法的权力会受到保护，将更能体现商品房的价值，因此将会对商品房的价格产生影响。显然，如何防范小产权房治理带来的房地产、土地市场波动，将是治理行动开始前，政府要考虑充分的课题。