结构性减税三大难题

　　白景明

　　从平衡角度有必要增加财产税

　　“稳增长调结构”背景下，社会各界对今年的结构性减税期待甚殷。由于减税涉及多层次利益关系调整，所以必须妥善处理好三大难题，即税制改革与税收增长的关系、税类结构的协调问题，以及税收与非税收入关系。

　　首先在税制改革与税收增长关系层面，结构性减税与税收增减不一定同向。

　　减税分为政策激励性和税制改革性两种情况。前者通过减轻部分纳税人税负实现阶段性政策目标；后者则通过变动税制要素实现全社会的税负公平负担，是相对长期的制度安排。就基本面而言，我国现阶段正在进行的是税制改革性减税。

　　2009年起我国结构性减税呈现系统化局面，涉及所得税、流转税和财产税三个税系。如营业税改增值税，是要把按增值税额课税的方式扩大到所有商品和劳务的流转，从而减少重复课税；再如个人所得税改革，是要缩减征税范围。

　　正是因为当前结构性减税的制度特点，部分人将结构性减税等同于税收大幅减少，进而对当前的税收增长感到疑虑。而事实上，税制上减负与税收额增减不一定同向，因为税制只是影响税收额的一个因素。发生税制性减税时，会直接减少单位GDP税额，税额总量却不一定减少。比如增值税改革，转型后税收额仍然增长的关键是应税产业规模继续在扩张，物价在上涨。

　　换一个角度看，税收能否正常增长直接决定政府执政目标能否实现。我国正处在社会福利体系再造时期，重点是通过财政再分配手段来托高中、低收入群体的公共产品享用水平。所以，实施结构性减税，并不意味着形成税收最少化格局，而是要实现量能课税目标。

　　因此，选择结构性减税措施，须以公平税负为目标。具体要做到：一是要继续依法征税，防止偷漏税；二是推进资源税和房产税改革，探索建立环保税制；三是通过营业税改征增值税促进产业结构调整。

　　其次，在结构性减税过程中要处理好税类之间的协调性问题。

　　从税收结构看，流转税占比达70%多，所得税占20%，财产税占10%，近年实施的结构性减税，流转税和所得税都在减收，为平衡计有必要增加财产税。先看流转税，这是下一步改革着力点，如营业税改征增值税。近年改革已使增值税和营业税减收5千多亿元，流转税减收已达高限。我国是一个产销大国，高速经济增长的实质是产销规模扩张促成增加值连环叠加，如果流转税税率过低，会对税收与经济增长合理联动机制产生负面影响。

　　所得税方面，鉴于提高个人所得税阻力很大，再上调企业所得税税率会挫伤企业自主投资积极性，提高直接税比重在中国行不通。

　　所以从三个税类平衡的角度，有必要增加财产税。资源税属于财产税，其分步由从量计征改为从价计征，可以约束资源耗费，应着力推进，但前提是加快营业税改征增值税。房产税改革属于财产税增收，设计房产保有课税制度既要考虑收入调节，也要考虑民众接受度。

　　最后是妥善处理税收与非税收入之间关系，其难点是收入源如何在税和非税之间切分。具体讲有两大问题：

　　一是房地产的税费关系。比如在个人住房保有课税问题上，目前在房地产开发和流转环节已经征收了一些费用，其中有的是以政府性基金形式征收的，比如土地出让金，这些费的收入占税收的比重相当高，如果对个人住房保有课税，需要理清前端的收费。

　　二是社会保障缴费与所得课税之间的关系。所得课税和社会保障缴费实际上都是针对收入余额征收，两者自然存有相互挤占关系。目前的处理办法是把社会保障缴费在税前列支，但并不能完全解决问题。实际上核心难点是两方面负担率的平衡。从我国现实出发，还是要减轻个人所得税负担，把征收空间让给社会保障缴费。

　　从方向上看，今后还要继续加强非税收入的规范管理：一是要把所有非税收入分类纳入预算管理，重点是政府性债务收入；二是清理不合理收费；三是控制类似罚没收入，防控超标罚没。

　　（作者为财政部财政科学研究所副所长）