能源消费总量屡屡破线 中央地方博弈目标难实现

　　　为何能源消费总量“天花板”会如此神秘？在过去的一年内，各省份又是如何与中央博弈？在拉锯战中，总量控制的方案是妥协还是务实？

　　中国各省份能源消费的天花板在哪里？2012年4月初，业内一度传言全国能源消费总量控制工作方案即将出炉。

　　“两会”期间，国务院总理温家宝在作政府工作报告时特别强调，要抓紧制定出台合理控制能源消费总量工作方案，加快理顺能源价格体系。

　　上述表态被业界认为是方案即将出台的积极信号。不过，2012年4月16日下午，国家能源局发展规划司副司长李福龙在电话中向南方周末记者证实，这个千呼万唤的方案“正在上报(国务院)，尚无时间表”。

　　这意味着在最终的能源消费总量分解方案尘埃落定之前，博弈仍在进行。能源消费总量指的是一定时期内全国或某地区用于生产、生活所消费的各种能源数量之和。

　　接近发改委的人士透露，国家能源局自2010年年底开始频繁与各省接触，讨论各自分配的总量目标，而工作真正启动在2011年3月之后。

　　南方周末记者根据公开资料和媒体报道不完全统计，现已有湖南、北京、上海、吉林、陕西、广东等省的总量控制目标被披露。

　　事实上，根据各省“十二五”的GDP增速和节能指标，就可以算出能源消费总量。奇怪的是，即便那些已经公布目标的省份，仍对最终分得的任务讳莫如深。这份神秘方案为何如此敏感？

　　脱缰野马拉不住

　　至今国家发改委能源所副所长李俊峰都对过去五年发生的怪现状唏嘘不已：

　　一边是恶化的肮脏空气、受污染的水，一边是节能减排各项指标悉数完成，一边是能源消费总量飙升、电力消费两位数增长，一边是全国处处闹电荒。

　　残酷的现实已经给政策制定者们上了一课又一课——能源消费总量屡屡破线，仅靠能源强度(单位GDP能耗)和碳强度(单位GDP二氧化碳排放量)根本拉不住脱缰野马般的能源消耗。

　　“十一五”末期，当各地使出浑身解数甚至不惜拉闸限电才勉强将能源强度下降了近20%时，能源消费总量却突破了30亿吨标煤。30亿吨原本是2020年的预期。

　　李俊峰预计，照此速度，2015年中国能源消费总量就会达到40亿吨，2020年则将飙升至50亿吨——将是美国的两倍、全球能源消费的1/3还多。

　　能源学界逐渐形成共识，要拉住这匹脱缰野马必须需要另一条缰绳——能源消费总量。不过，这条缰绳并不好控制。

　　早在2010年10月全国发改系统工作会议之前，“能源强度&能源消费总量”的“双控”方案，就第一次在一份发改委的内部刊物中被提出。

　　从2010年上半年起，国家发改委能源所能效中心主任杨宏伟和他的同事，受国家发改委环资司委托，开始了一项名为能源消费总量控制的专题研究。

　　在两年的时间里，杨宏伟等人挨个分析了能源消费总量的控制方法，比如，从供应端分能源品种(煤、油、气、电等)控制，从消费端分行业(工业、交通、建筑等)控制。

　　结果发现，能源总量控制是个几乎难以完成的任务，即便忽略掉能源统计核算中的技术细节，从供应、消费两端控制能源总量，都很难找到“抓手”。

　　更现实的难题是，经历了“十一五”节能目标的洗礼，从中央到地方、企业，均建立了一套工作机制，而能源总量控制，却一无所有。

　　遍寻妙方不得的窘境中，单位GDP能耗(即能源强度，亦可简称“节能目标”)弹性控制的建议被提出。所谓节能目标弹性控制，是指依据GDP的增速，动态调整节能目标。即GDP增速可以破预期，但节能目标也要相应调高。

　　这对地方通过做大GDP来完成节能目标将提出更高要求，也以隐性方式控住了总量。不过，这一建议目前只反馈到国家发改委、能源局的层面，尚未得到高层确认。

　　2012年4月，能源消费总量控制课题小组进入结题阶段。杨宏伟表示，两年的工作汇集成两条建议：实行单位GDP能耗弹性控制，将能源消费总量定性为指导性而非约束性指标。

　　争夺最后的发展空间

　　一个力道不足的“指导性”能源消费总量控制，却足以引发地方与中央的拉锯博弈。

　　近日，南方周末记者联系的多个省份发改委人士均在“观望中”，即便那些已经拿出控制目标的省份。

　　陕西省发改委一位人士表示，陕西省的能源消费总量控制目标仍未确定，在等待国家方案出台再做布置。

　　宁夏经济和信息化委员会(下文简称“经信委”)主任王永耀的表现更为坦率，表示宁夏的能源消费总量控制的指标，已于3月中旬全部分解到了地市。

　　王永耀表示，2011年底时宁夏经信委上报给国家能源局的总量控制目标是5500万吨标准煤，而能源局最终将这个数字“压到了5200万吨”。而早前宁夏自行估算的数字更是高达7600万吨，两者相差2300万吨标准煤。

　　“宁夏是火电基地、能源化工基地，对能源需求旺盛。”王永耀表示，“国家给宁夏的数字确定后，我们积极寻找节能空间，但从争取上讲，也希望国家能考虑宁夏的实际，适当增加一些量。”

　　基于宁夏高耗能的工业结构，2011年11月，王永耀在全国政协产业差别化政策调研座谈会上，曾提出系列建议：

　　对宁夏的节能目标以考核产品单耗为主、单位GDP能耗为辅；以用电增速与能耗增速之差控制在10个百分点作为对宁夏的节能数据核算标准；对以煤炭、天然气等作为原料而非燃料的产品，不作为能源消费量统计；接受宁夏送电的省区按供电煤耗承担所有的能源消耗等。

　　针对地方的强烈反应，国家发改委能源所能效中心副主任熊华文分析了博弈的必然性——跟节能目标相比，能源消费总量是绝对值。

　　在各地节能指标已分配到位的情况下，增设能源消费总量控制指标，意味着“能源局做的其实是核定各省GDP、为它们设定增长上限的工作”。

　　一位接近发改委的人士揭示，各省不惜书记、省长跑部进京，表面上争的是能源消费总量，实质上争的是未来五年的发展空间和能上多少项目。

　　不过，和不得不发展高耗能产业的西部省份相比，北京已提前公布了自己的总量控制目标，还宣称要在2015年实现“无煤城市”，浙江经信委则主动要求充当国家能源消费总量控制工作的联络点。

　　“东部地区已经意识到了必须靠能源消费总量控制来倒逼转变经济结构，其他地区依据发展阶段的不同心态迥异。”杨宏伟表示。

　　地方等中央，妥协还是务实？

　　依据2012年1月国家能源会议上的《合理控制能源消费总量工作方案》(征求意见稿)(以下简称“方案”)，能源消费总量的目标责任评价考核指标及评分标准，参照了节能指标的考核方法。与节能指标分解类似，不同地区也被分作几档分别考虑。不过，截至目前能源局的分配计算方法仍未披露。

　　“‘十二五’节能目标下达之前，节能指标的计算方法上，印着两个字‘绝密’，能源总量控制是绝对量，比能源强度更厉害，博弈只会更激烈。”一位接近发改委的人士说。

　　杨宏伟注意到，待批的能源消费总量方案，小心地加上了“合理控制”的字眼，“名称的变化反映了各方对控制能源消费总量难度的认识”。

　　早至2004年能源中长期规划制定时，就明确提出过阶段性的总量控制目标，尽管此番方案出炉在即，但能源消费总量控制的官方表述仍旧非常模糊。

　　以《“十二五”节能减排综合性工作方案》为例，方案谈及其他节能减排的工作都条分缕析、细化到工程，涉及能源消费总量控制的部分却缺乏细节。2012年1月版本的方案，其主要措施也泛泛表述为“统一思想认识、建立工作协调机制、实施目标分解考核和加强统计和预测预警”四项。

　　国家能源局发展规划司司长江冰在2011年10月的一个论坛上的说法，间接证实了中央的态度。江表示能源消费总量控制将“两步走”，“十二五”重在制定措施和建立机制，“十三五”再力争形成效果。

　　“这体现了中央的举棋不定和留有余地。”一位接近国家发改委的人士评论，能源消费总量控制是为“倒逼”转型开出的猛药，不容于现行体制和发展阶段，故先松后紧。

　　杨宏伟特别提示能源总量控制和主要污染物排放的相似和区别。二者都是绝对量指标，但污染物是经济活动中的副产品，“只要有资金和技术，就能减到最少”，能源消费则不同，只要有经济活动就必有能源消耗。

　　“这就是为什么要发展GDP的同时控制能源消费是件很困难的事。”杨宏伟解释说。

　　目前，从中央到地方最关心的都是如何将指标顺利分解，一碗水端平，而理论上更加重要的能源消费统计、考核等基础问题，则被排在后面。

　　“中央和地方都知道，分到大家头上的任务可能会完不成，但唯有‘求其上，达其中’。”上述接近发改委的人士表示。