三公消费财务包装：隐藏在各处招待费

　　中国现在的财务制度已经给“三公消费”打开了大门，有些会计科目就是专门为“三公消费”而设置的，比如招待费科目。

　　◎文/本刊记者 江舟

　　今年4月初，美国驻华大使骆家辉在海南参加博鳌亚洲论坛时，没有与各国贵客政要一样，入住与会场相连的五星级博鳌亚洲论坛大酒店，而选择距离稍远、价格却便宜一半以上的四星级酒店。其随行人员称，因为当地五星级酒店价格“太贵了”，是美国政府差旅财务规定的3倍，大使不能住。

　　有细心的网友翻出了财政部2006年《中央机关、事业单位工作人员差旅费管理办法》。根据《办法》规定，住宿标准(每人每天)副部长级600元、司局级300元、处级以下150元。伙食：每人每天50元。交通、通讯等杂费每人每天30元。照此标准，中国机关人员出差费用标准其实远低于美国官员。

　　但在现实中，这样的标准很难被执行到位。湖北省统计局副局长叶青表示，据他了解，地方公务员出差，也差不多是“处级干部住标间，副处级以下两个人一间房”的标准。但是，“按照这个标准，就显得地方领导不够热情”，因此，地方政府往往会安排当地最好的酒店，“有时一来就是五星级的”。而在超标消费之后，报销则按照“领导能报多少报多少，剩下的由地方来结”的方法操作。

　　在中国，“三公消费”(党政部门人员公款吃喝、公费出国、公车开支)数额之巨已成为“过街老鼠，人人喊打”。在今年3月的全国“两会”上，九三学社中央向全国政协提交的提案列举一组数据：目前，全国一年公款吃喝的开销已达3000亿元。如此庞大的公款吃喝数额，挤占教育、卫生、医疗、社会保障等民生支出。提案建议，将公款吃喝、公车私用、公款旅游等“三公浪费”纳入《刑法》调节范畴；“三公”经费等行政成本，纳入政绩考核范畴，决定官员仕途。

　　上海财经大学公共政策中心主任蒋洪教授当全国政协委员5年来也曾多次递交建议采取切实措施制止公款消费和腐败的提案，但收效甚微。在当全国政协委员之前，蒋洪还曾做过10年的上海市人大代表。他对《中国经贸聚焦》记者指出，中国现在的财务制度已经给“三公消费”打开了大门，有些会计科目就是专门为“三公消费”而设置的，比如招待费科目，这实际上使“三公消费”合法化了。

　　千里之堤溃于蚁穴

　　据悉，在改革开放之前，中国在招待费方面控制非常严格。当年，中共中央政治局或国务院开会喝茶都要交0.2元的茶水费。据悉，这是开国总理周恩来定下的规矩。当时的国务院副总理陈永贵囊中羞涩，于是坚持不喝茶，只喝白开水。中央领导抽烟都是自备，有时会议时间很长，于是偶尔上点瓜子、花生之类的，但谁吃了谁就要交费。深夜开会尽管有夜宵，但也要交钱和粮票。

　　上世纪80年代，国务院取消了开会喝茶要交茶水费的规定。尽管此举亦属合情合理，但千里之堤溃于蚁穴，从此党政部门的会议、交往和宴请费用就越来越高，以致高到要设立一个专门的会计科目来统计和控制的地步。

　　蒋洪对本刊记者表示，尽管他对计划经济那一套做法很不赞成，但当时在控制“三公消费”方面确实做得比较好。

　　相形之下，北京大学法学院教授、全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在央视《新闻1+1》节目中透露，2009年，全国“三公消费”高达1.9万亿元，占行政开支的60%。2005年，中共中央党校主办的《学习时报》也刊文称，当年全国“三公消费”达9000亿元以上，几乎相当于当年全国财政收入的30%左右。

　　今年3月6日，在参加政协分组讨论时，全国政协副主席、国家审计署原审计长李金华坦承：“如果我们紧一紧、省一省，作风方面稍微改进一下，一年省几千亿元是不成问题的。”

　　在财务管理上，现在不仅仅是招待费科目，各种科目都有可能成为“三公消费”的报销科目。蒋洪表示，比如，如果餐饮费不能或不方便在招待费科目上报销，那就可以换一种发票，在别的科目报销，至于这个发票跟实际的开支是否吻合，很少有人去认真调查了解。

　　他认为，财务方面的问题只是表象，它实际是中国整个财政管理制度的写照。“按理说，单位与单位之间的往来，各自所产生的费用应该分别记在各自的账上，但现在你到我这里来就记在我的账上，我到你那里去就记在你的账上。上级到下级那里去都是下级埋单。”

　　蒋洪认为，单位财务应该要自理，相互埋单的现象要绝对禁止。“我相信在全世界任何一个国家，包括我们国家以前，这都是财务惯例。不知道为什么这个应该被遵循的惯例却被完全打破了。在会计科目上，应该取消招待费。”

　　纸上规则和默认规则的差异

　　1988年10月，国务院机关事务管理局发布的《中央国家机关汽车配备标准的规定》规定，正部级干部配专车，副部级干部不配专车但保证工作用车。2011年3月，财政部新出台的《党政机关公务用车预算决算管理办法》也规定，省部级以下干部不配专车，但在现实中，很多县乡一级干部都配备专车。中央国家机关工委原书记李宏表示，这属于违规。

　　但问题是，这些违规的专车是如何买下来的？相关上级部门的审批又在哪里？蒋洪表示，国家在财务管理上的混乱实际上造成了很多漏洞。“所谓省部级以下干部不能配专车，无非是不能用预算内的资金购买。如果使用预算外的资金或自筹资金不就可以绕过政策限制了吗？例如，可以叫企业赞助一下，或者从什么地方搞点收费之类的。所以，从一些非正规或者非制度化的财务渠道来的钱很容易失控。”

　　根据北京市财政局2011年3月31日在其官方网站预算执行栏目里公布的公务用车数量信息，截至2010年年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆。其中，市级公务车20288辆。北京市财政局同时强调，此次公布的公车数据是根据决算要求初步汇总，尚未经市人大常委会审议批准。

　　北京公布的官方数据和此前媒体广泛报道的北京有70万辆公车的数据以及公众的感知相距甚远。蒋洪指出，老百姓的理解是凡是不花自己的钱，花公款买的车都是公车，而北京方面公布的只是该市党政机关以及全额拨款事业单位的公车，“但事实上，还有不少事业单位是属于半拨款的，例如学校和医院”。

　　此外，北京作为国家首都和政治中心，马路上跑的“官车”种类繁多，北京市地方“官车”、中央“官车”、挂着白色牌照的军队用车、国有企业、地方企业车辆等等，不一而足。

　　蒋洪认为，在中国，有些规则是写在纸上的，有些规则是大家默认的，也就是潜规则。“默认规则和纸上规则的差异事实上反映了领导或者各级政府管理部门内心真正认定的规则。因为有些写纸上的规则只是为了让外人看的。”

　　隐藏在各处的招待费

　　蒋洪对本刊记者表示，政府部门的财务支出一般分为经常性支出和项目性支出两块。经常性支出就是保证单位正常运作的必要的开支，例如人员工资、水电煤费、招待费和会议费之类。“这一块会一板一眼地计算。例如，会根据单位总人数和平均工资来确定工资总额。招待费和会务费也可以分别按照单位总预算的一定百分比来确定金额。”

　　他表示，项目性支出却不是这样计算出来的，里面操作的弹性很大。项目经费是按照一个个具体的项目来计算的，有些项目并不是每年都有，比如举办一个大型的文体活动或会议。

　　“经常性支出里面有一个招待费科目，它表面上是被额度指标控制着，但失控的地方就表现在除了招待费科目以外，只要变换一种形式，费用可以放在其他任何一个科目。而一旦放在其他科目里，就不会有人去认真核查。这已是一个很大的漏洞了。但项目开支的弹性更大，其通常占整个单位预算总额的50%-70%。这还只是在本单位的范围里面操作。除此之外，还可以借助下属单位和关系企业来解决费用报销问题。例如，让某个企业赞助一下，这样费用就又跑到这个企业的账上去了。”

　　2011年6月，财政部公布的汇总数据显示，2010年中央本级“三公经费”决算支出共94.7亿元。一个月后，上海市财政局汇总报告称，2011年上海市级单位“三公”经费预算合计11.1亿元。其中：因公出国(境)经费预算1.95亿元、公务用车购置及运行费预算5.85亿元、公务接待费预算3.3亿元。北京市财政局公布的2011年“三公经费”预算为11.41亿元。

　　各级政府部门公布的“三公”预算和决算似乎与学者统计的动辄上万亿元的数据相距甚远。

　　蒋洪对本刊记者表示，除了预算内资金外，还有预算外收入，随着范围的扩大，政府单位的管理也越来越松懈。“所以，为什么学者统计的‘三公消费’金额和政府公布的数据差别很大？原因就在于，学者公布的可能是所有隐藏在各处的费用的总额，而政府公布的可能只是经常性开支里面列入招待费科目的费用。”

　　预算制度导致“三公”居高不下？

　　作为全国政协委员，蒋洪每年在全国“两会”上都要审议政府财政预算报告。但每年全国“两会”都是3月份召开，之后经全国人大对政府财政预算表决通过之后，资金才会逐渐下拨，且不一定会及时全额拨款，但在年底之前所有预算基本上又必须全部花完，否则会影响下一年度的预算。如此，会不会导致突击花钱，从而促使“三公消费”金额节节攀升呢？

　　蒋洪表示，中国的预算实际上是管着全年度的，即从1月1日到12月31日。到3月份才审批预算就意味着预算还没通过审批，政府就已经开始花钱了，换句话说，审批在某种程度上只是个形式。他认为，解决此问题无非有两个办法：一个是把审批提前到1月1日之前，审批好了再开始使用；还有一个就是把预算年度安排到4月1日至次年3月31日。“但是政府部门不愿意，因为他们就想要这个特权，就是想设计一个让审批权起不了多少作用的制度。”

　　根据现有制度，3月份全国人大审批预算通过之后，才会正式下拨到各政府部门和企事业单位。在今年3月的“中国发展高层论坛2012”年会上，北京大学光华管理学院教授张维迎向参会的教育部部长袁贵仁反映，过去几年财政对教育方面的拨款到九十月份才下来，又要求必须在当年12月底花完，从而导致很多浪费。袁贵仁承认此现象的存在并坦言，教育经费和其他一些经费在支出安排上确实还存在一些问题，一些项目的支出安排往往上半年因前期准备工作等情况进度较慢，到下半年加快，从八九月开始使用资金。

　　对教育部门如此，对政府部门的拨款同理亦应存在此问题。然则，突击花钱会不会也导致“三公消费”居高不下呢？蒋洪对本刊记者表示，钱为什么会被扣住，有可能钱是有时间价值的，“在我这里多呆一会，我就可以从中获得一点利益。这个问题值得调查。”

　　但他认为，财政拨款的速度与“三公消费”并没有直接的关系。“如果均衡地拨款，会对政府部门的消费行为有不同的影响，但对消费总量应该不会有太大影响。如果均衡地花钱的话，可能会花在一些不太显眼的项目上，比如可能表现为一顿顿的小吃或者均衡的出差旅游，每次花费不会很多。但如果钱是到下半年集中拨款下来的话，可能就会表现为几顿大吃大喝或者几次大规模的旅游活动。”