我国部门预算公开无法可依 监督独立性有名无实

　　预算公开，到点儿给我看

　　中央部门2012年的预算公开进入尾声。最近两周，已经有超过90个部门“晒”出了预算“账本”。连续三年的预算公开，日趋规范和细致的格式与内容，让人们看到了实质性的进步。

　　而另一方面，关于预算的立法却远远落后于实践，并制约着现实中的预算监督。《预算法》这部有“经济宪法”之称的重要民生法律，施行18年来，数次启动修订，却又一再拖延。

　　预算公开“无法可依”？

　　“最好是到了规定时间，你不公开我就跟你要，

　　而不是你什么时候公开我才什么时候看”

　　盼着看预算的人们今年的心情是先“忧”后“喜”：

　　“忧”的是和前两年相比，今年中央部门的预算公开有点儿晚。2010年，中央部门首度公开财政预算，国土资源部和财政部3月底便率先将各自的预算内容公布上网；而今年，直到4月的最后一周才刚刚开始。“还以为上面不催就没戏了呢！”连续两年都热切关注预算公开的网站编辑周鑫说。

　　“喜”的是今年中央部门预算公开的大幕一开，整个过程异常迅速。不到两周的时间里，90多个部门集中动作，远比前两年拖上两个多月效果显著。

　　事实上，中央部门的预算公开，正按照国务院2010年初作出的“三年内公开中央部门预算”决定逐步完成。从这个角度来说，周鑫的担心大可不必，但这份小担心透射出了另一个问题：目前，我们的预算公开仍无法可依。在现行的《预算法》中，“预算公开”一项未被列入，而三年来“公开”的范围、内容和方式等具体操作则完全依赖于国务院的要求。在国务院作出要求之前，关注政府预算的民众只能依据《政府信息公开条例》逐项申请。“我觉得预算公开最好是到了规定的时间，你不公开我就跟你要，而不是你什么时候公开我才什么时候看。”周鑫说：“今年都过了三分之一了，预算才刚拿出来给大家看。”

　　批注

　　“今年6月可能要进行《预算法》修订案的二审，

　　重点应放在解决预算公开的问题”

　　2011年，长期关注预算公开的全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪，在接受媒体采访时表示，他看到的《预算法》修改稿中增加了有关“预算公开”的条款。

　　背景

　　刘剑文(北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长)：

　　我国应当树立理财治国的新理念。财政预算公开对于保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权有重要的意义，是社会和民众一直都很期盼的大事。《预算法》是中国最重要的民生法律，相对而言，是较原则性的规范，而一些具体的操作层面的内容则需要相关配套的法律法规来细化和完善，具体的《预算法实施条例》就可以对预算公开的范围、内容、时间和程序作进一步细化的规定。同时，预算公开还要有《政府信息公开条例》等相关法规配套。

　　今年6月全国人大常委会可能要进行《预算法》修订案的二审。现行的《预算法》是1994年制定的，当时我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，体制因素以及利益调整难度大，观念上障碍误区也比较多，导致《预算法》的立法、执法水平都比较低，计划经济色彩太浓，操作性较差，所以我国现行的预算管理体制改革、公共财政体系都得不到足够的法律支持。

　　我觉得这次修订需要明确的是，我们要解决什么问题，目标应该清楚。我认为，本次预算法修订的重点，应当放在如何解决预算公开的问题。

　　八年修订

　　三次拖延

　　批注

　　预算监督独立性“有名无实”？

　　在2010年的两会上，全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童在接受媒体采访时表示，爱因斯坦的相对论不是每个人都能懂，预算报告也存在专业问题，所以不需要每个代表都能看懂。对此，有网友评论道：“你给老板打工，每月的财报用非常专业的格式来写，但老板看不懂，你认为你该怎么做？骂你老板没水平？专业性的部分无非是分析过程中要用到的，至于最终呈现出来的报表，应该通俗易懂。”

　　今年两会，《预算法》的修订草案没能进入人大的会议日程，草案内容也未向社会公布。

　　有“经济宪法”之称的预算法，连续两届被列入“全国人大常委会5年立法规划”；但经历了三次拖延之后，其修订案(草案)才在2011年底提请全国人大常委会审议。

　　2004年，《预算法》首次启动修改讨论。

　　依据全国人大制定的立法规划，《预算法》修订是十届人大任内“审议且必须完成”的59件法律案之一，也是财政部2006年的重点工作之一，但当时的修改版最终未能上会审议。

　　2009年7月，有媒体援引财政部官员的说法称，全国人大预工委、财政部和审计署等部门成立了《预算法》修订小组。2010年的修订草案，即由全国人大和财政部共同完成。

　　曾参与过预算法修订征求意见会议的人大代表叶青，在接受媒体采访时说，之所以《预算法》修订和提交审议过程如此曲折，“主要是因为这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府和人大的财权分配，处理起来也很慎重”。

　　“政府应架设桥梁，让民众能监督预算的制定和执行”

　　三年来，中央部门和部分地方政府陆续公开了包括“三公”经费在内的各项预算，“围观”政府预算的普通民众关于“预算”的发言也越来越多。在连续三年采访一些关注预算问题的普通人之后，记者发现，他们对预算公开似乎有点“皮”了。

　　“我觉得两会上代表委员对预算的质疑不多，作为普通人我说了也没什么用”，正在北京攻读金融专业硕士学位的黄瑶说：“就像今年北京好多部门都公开了预算，里面提到天安门广场大屏幕的维护费，好多网友都觉得高了，新闻也有报道，但是后来负责的部门也没什么解释。”

　　黄瑶觉得，现在很多事关民生的法律法规或者价格调整措施，在正式出台前都会向公众征求意见；而“预算在向公众公开之前就已经在执行了，你说你的，他花他的，那这种公开有什么意思呢？”

　　黄瑶的这个愿望也同样“无法可依”，现行《预算法》并未对普通公民对预算的监督权作出规定。

　　“《预算法》需要明确

　　立法机构和行政机构的权力如何配置”

　　现行《预算法》的缺陷不仅仅表现在对“预算公开”的缺失上。尽管我国宪法规定全国人民代表大会有权审议、批准国家预算执行报告，但在实践中，人大对预算的审批和监督的力度并不强，仅从审批时间便可见一斑：每年两会，全国人大对预算的审议时间往往不足一天。

　　公众监督，你说你的，他花他的？

　　刘剑文：

　　人大对预算有审批权和监督权，但预算的专业性比较强，我们的人大代表很多缺乏这方面的知识，不一定能看得懂。这也需要很多配套的工作，比如对人大代表们进行预算知识的讲座、培训；政府部门在编制预算和公开预算的时候提供更多的说明。

　　在预算问题上，立法机构和行政机构的权力如何配置、他们分别扮演什么样的角色，是一个很重要的问题。目前，我们预算的制定和修改都是政府部门说了算，预算监督独立性有名无实。《预算法》没有明确人大是否享有预算草案的修正权以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决，也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。

　　李炜光(天津财经大学财政学科首席教授)：“预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。”

　　批注

　　主笔：张棻

　　素描：宋溪H185

　　刘剑文：

　　除了强化人大对政府监督职能，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。让普通民众能够监督预算的制定和执行，是财政民主的一个重要方面。在香港和台湾地区，政府的预算案公开在网络上，人们随时可以看得到。我们需要政府部门架构一个桥梁，本来人大是这样一个桥梁，但是现在作用没有充分发挥出来，政府可以考虑设立相应的机构，专门听取和吸纳民意。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。