大部制调研工商质检合并 既得利益者是最大障碍

　　“工商、质检将要合并”的消息已经在基层传播了两三年。近期“毒胶囊”、“毒茶叶”等药品、食品安全问题又让社会愈发关注监管领域的改革。据《中国经营报》记者了解，深圳已经实施3年的大部制改革是此次改革的蓝本，而全国范围内的“工商、质检合并”正处于调研阶段，记者日前从接近工商总局的权威人士处获悉，此项改革已经在酝酿之中，未来或以“市场监管局”的统一监管取代现行各管一摊的模式。

　　深圳关于工商、质检合并的运作一直被认为是大部制实践中的亮点，该市于2009年成立市场监督管理局，从最初专管食品安全，逐步扩展到涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权、物价、餐饮监管、酒类产品监管等部门的全部或部分职责。

　　虽然目前全国性工商、质检合并改革的路径和涵盖的范围尚未明确，但所面临的问题已经在基层单位显现。受访的地方官员和学者均对记者表示改革所牵涉的人员分配和既得利益改变将是改革的最大障碍，新机构可能依然面临如何保证运行机制顺畅的问题。

　　告别“九龙治水”

　　2011年10月，国务院发文，调整省级以下工商质监行政管理体制以加强食品安全监管，具体来说，就是将自1998年开始的垂直管理变为地方政府分级管理，业务上受上级部门指导和监督，财权和人权划归地方，以适应“市、县政府统一领导本行政区域食品安全监管工作的需要”。

　　这在两部门的基层工作人员中产生了一种“为两部门合并铺垫”的印象。因为深圳的工商和质检部门一直是分级管理，而不是像全国其他地方那样垂直管理。

　　“适度将市场监管部门整合，这完全是有可能的，可能性取决于主要领导改革的决心。”国家行政学院教授汪玉凯对本报记者表示，尽管目前仍处在调研和预热阶段，政策尚不十分明朗，但是目前中央和地方都在对前几年探索的大部制改革进行经验总结，“新一届政府组成后，会有较大的行政体制改革。”

　　记者了解到，有关“工商、质检合并”的提法始于2008年，尽管2008年十一届人大一次会议对国务院机构的改革未提到工商、质检系统的改革，但当年爆发了“三聚氰胺事件”，许多学者提出将工商、质检系统等涉及统一链条的部门合并组建成大的市场监督管理局。

　　此后几年食品安全事件层出不穷，现有的“九龙治水”监管模式的弊端日渐显现，业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色，难以堵住食品安全的漏洞。

　　以餐桌上的猪肉为例，质检部门负责生产环节，工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题，却不一定能够找到管理部门，反而是投诉无门。

　　曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍，行政职能的划分一般分纵向和横向两种，纵向即是链条式的管理，比如食品安全从生产到消费就是一条链；横向即是将相似的职能并到一起，比如商标、著作权、专利权，其实都属于知识产权，可以合并到知识产权部门进行管理。

　　我国现行的行政机构设置在职能划分上有些部门之间出现了职能交叉，而有些地方又出现了职能空白。根据相关法律法规，像质量监管这项本来是一个链条的工作，每个环节都划分给了不同的职能部门。

　　在刘俊生看来，深圳的市场监督管理局是一种纵向上对行政职能的划分，好比一条生产流水线上的几个环节都划归到一个部门去管理，“这确实可以减少协调的成本。” 刘俊生表示，“大部制的思路就是，纵向的由一个机构来管，横向的由一个机构来管，边界不清楚时好协调。”

　　记者就合并一事致函中央编办和质检总局，两部门均表示不便发表评论。

　　深圳经验

　　2009年，深圳大部制改革正式启动，将工商、质检以及其他政府机构部门中涉及食品安全监督管理的部分合并组建成市场监督管理局。3年已过，市场监督管理局被深圳市政协委员苏醒认为是大部制成功的最典型案例。

　　深圳的市场监督管理局，统一承担由原工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责。这使负责食品安全监管的部门由5个减少为卫生、农业、市场监管3个部门，而知识产权交由市场监管1个部门负责。

　　2011年12月，食用农产品安全质量监管职责从原深圳市农业局划转过来，形成了3+4的职能格局。即从监管执法到促进经济产业升级再到公共服务，都统一由市场监督管理局来完成。

　　于是，深圳市市场监督管理局的监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权(商标、专利、版权)、物价、餐饮监管(其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能)、酒类产品监管等部门职责。

　　苏醒认为，深圳市市场监督管理局的整合，真正贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。

　　“深圳的改革力度比较大，这里面确有中央让其探索取得经验的意思。深圳的多数做法还是可行的，行政机构设置和国外的也接近。整体来说，深圳方式可能是将来国家改革推行的一种模式，但是中央改革不可能和其完全一样。比如市场监督管理局，深圳是将知识产权部门的职能放在市场监督中了，但是未来的改革中，可能将现在由工商系统管理的商标转由知识产权部门管理。”刘俊生表示，表面上看是工商和质检部门职能的合并，但是实际操作中，职能合并可能涉及到3到5个，甚至5到6个部门。

　　人事纠结

　　2011年国务院发文启动工商、质检重新分级管理后，国家质检总局局长支树平和国家工商总局局长周伯华，在多个场合都提出系统人员要正确面对改革，以保障改革顺利进行。

　　但此项改革不可避免地要涉及人事变动，部门的合并往往带来人员裁减，这些人怎么安排，是各地需要面对的问题。

　　记者从多地了解到，人事安排都是此项改革面临的最大难题。

　　汪玉凯认为，从国家层面来讲，将很多部门整合成一个市场监督管理局，还是有相当难度的。“涉及的方面太多，职能庞杂，”虽然现在已经有了大的思路，但是具体执行上还有待商榷。

　　“对于普通公务员来说，只要职能在，他的工作岗位就会在，其实没有什么好担心的。但是对于领导干部来说，部门的合并必然意味着领导岗位的削减，如何安排这批人是个问题。”刘俊生表示，“只能是做工作了。”

　　事实上，在深圳和广东顺德试行的大部制改革，都出现了一个部门领导有一个正手、十几个副手的现象。两地认为，这是改革过渡中的现象，毕竟那些老干部年纪大了，确实不好安排。

　　此外，用什么样的制度来保障新机构的运行机制，也是官员和学者们关注的方面。

　　以去年3月爆发的瘦肉精为例，早在2010年10月，中央编办已经发布文件，明确在瘦肉精的监管上，农业部牵头负责，由卫生部、工商总局、食品药品监督局、商务部、质检总局分别负责监管的各个环节。但来自河南的用瘦肉精养大的猪，仍然能够运到南京上市销售。

　　“每个部门的职能其实都是规定得很清楚的，但是这些部门执行不力，才导致了严重问题的出现。”刘俊生表示，“这不是仅靠合并职能的大部制能解决的，关键还是在于对法律法规的执行。”