地方债限额管理淡出预算法修正案二审稿

　　早报记者 胡苏敏

　　备受关注的预算法修正案草案26日终于揭开神秘面纱。在公众得以接触这一草案时，二审稿已较一审稿作出一系列变动，其中颇为受人瞩目的一点是，预算法修正案草案二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这一最新提法，与现行预算法的规定完全相同。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎昨日在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年中国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视，因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务。

　　“关闭地方政府自行发债的‘闸门’，表明了决策层对这一问题的谨慎态度。”中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文说。

　　欧债危机的警示

　　由于现行预算法禁止地方自行发债，近几年中国多以国务院另行规定的形式出现发行地方政府债券的“应急之举”。

　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，中国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。

　　2009年，为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，中国在现行预算法基础上有所突破，通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。此后的2010年和2011年又以此方式每年发行2000亿元地方债，并在2012年将额度增加至2500亿元。

　　值得关注的是，2011年下半年，经国务院批准，中国选择在财政实力较强的上海市、浙江省、广东省和深圳市四地启动地方政府自行发债试点，被外界视为有望对地方政府自行发债“开闸”。

　　据新华社报道，2011年12月预算法修正案草案提交十一届全国人大常委会初次审议时，在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。

　　有媒体报道称，草案初审时，全国人大常委会委员对赋予地方政府发债权在内的几个问题争议较大，当时受欧洲主权债务危机扩大蔓延的警示，许多委员倾向于收紧地方政府发债权。

　　国家审计署估计，截至2010年末，地方政府负债总计人民币10.7万亿元，占当年中国国内生产总值(GDP)的27%。其中，地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。此外，2012年和2013年将是地方债务到期的高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。

　　“欧债危机的影响非常大，对中国来说是一个教训。欧债危机本身就是发债没有有效控制好引起的，可谓前车之鉴。”刘剑文说，“现在中国地方债务已经达10万亿元，风险太大，有可能导致债务危机，它会影响到国家经济和社会的稳定。”他认为，当前放开地方发债风险较大，地方配套制度不健全，地方还不上的债务最终还是中央财政兜底，因此要持谨慎态度。

　　刘剑文还表示，从中国整个经济体制改革、财政体制改革的背景下看，目前并不是简单的“地方能不能发债”的问题。他举例，一些西方国家地方发债有前提条件，首先是地方政府破产制度，其次是财政紧急状态制度，必要时候允许上级接管，第三，地方发债也与选举制度有关。而这些是中国目前不具备的。

　　他进一步解释：“发债的本质是‘把未来的钱提前用掉’，而中国地方官员是任命制下产生，若干年后官员可能就调走了，所以风险是特别大的。”

　　地方融资平台松动猜想

　　不过对是否放开地方自行发债，各界并未达成共识。不少观点认为，当前地方政府缺少财源，收支矛盾突出。目前地方还出现了“地方融资平台”这样的隐性负债，存有隐患，因此应该赋予地方自行发债的权力。此外，暂缓放开地方自行发债试点，势必进一步加大地方支出压力。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，此次二审关于地方发债的表述退回现行预算法的表述，“没有体现立法应规范与服务现实的实质要求”。

　　他认为，地方债“开前门”登堂入室阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制和有效防范风险。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇告诉新华社记者，关闭地方自行发债“闸门”后，如何缓解地方支出压力势必受关注。从长期看，一方面要推进房产税、资源税等改革，广开渠道增加地方财政收入来源，另一方面应推动现行分税制改革，理顺中央与地方的财权事权关系，从而从根本上缓解地方财政收支矛盾。

　　刘剑文表示，地方财政压力可以通过财政转移支付来解决，通过提高中央对地方财政一般财政转移支付比例，降低专项转移支付比例，“因为专项转移支付在合理性和透明度上差一些。”

　　值得一提的是，禁止地方政府举债的表述令外界猜测，中央政府将放松对部分融资平台的控制，以在一定程度上支持不断放缓的经济。对此，刘剑文建议，这次预算法的修订对地方变相性的举债，如通过融资平台举债的行为要作出规范。

　　刘剑文进一步解释称，从法理上看，对自然人、公司，凡无明文禁止者，而为之均合法；但政府部门不一样，法无明文授权者，则不合法，这是考虑到公权力的特点。对于地方融资平台，不能是放松，而是要加强管理，不能打法律的擦边球，凡是地方收入都应该纳入财政预算受到监督。

　　贾康则告诉新华社记者，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。应该“开前门”，让地方融资发展起来，替换隐性债务，并接受公众监督；同时要“治存量”，逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要“关后门，修围墙”，严控新增地方债务，规避风险。