入世十年中国对外援助1700亿 以优惠贷款为主

　　本报记者 崔烜 马欢 发自北京

　　十年，对外援助1700亿元人民币，这是中国国家主席胡锦涛在12月11日的“中国加入世界贸易组织十周年高层论坛”上讲话透露的数字。

　　除此之外，中国还免除了50个重债穷国和最不发达国家近300亿元人民币到期债务，为173个发展中国家和13个地区性国际组织培训各类人员6万多名，增强了受援国自主发展能力。

　　相对2011年4万亿元的财政预算收入，十年1700亿元并非一个较大的数字，但这已超过了“入世”前中国所有援外资金的总和。根据国务院新闻办在今年4月公布的《中国的对外援助》白皮书，截至2009年底，中国累计对外提供援助金额为2562.9亿元人民币，其中无偿援助1062亿元，无息贷款765.4亿元，优惠贷款735.5亿元。其中，2004年至2009年对外援助资金的平均年增长率为29.4%，远高于GDP的增长数字。

　　每省医疗队援助两个非洲国家

　　位于非洲东部的坦桑尼亚，也许是中国对外援助最具代表性的一个国家之一。早在1964年，中国就曾投入20亿元人民币的无息贷款、5万多名自己的工人和专家修建坦坦赞铁路。迄今为止，1860.5公里的坦赞铁路仍是中国对外援助的最大工程。

　　除了医疗援助方面，中国对坦桑尼亚也是不遗余力。来自北京的医生李博，于2008年来到坦桑尼亚，参与了这个项目。

　　“我所在的地方是中坦传统诊疗中心，”李医生介绍，“在坦桑尼亚，中方主要负责在中医方面对坦方进行艾滋病援助，西医方面的艾滋病援助则主要由美国方面负责。”

　　李博所在的医疗项目是由中国中医研究院与坦桑尼亚国立莫西比利医院合作开展中医药治疗艾滋病项目。1987年，在邓小平指示下，国家中医药管理局和坦桑尼亚卫生部签署了该项目的协议。

　　和参加这个项目的大部分中方医生一样，李博医生的主要工作，就是负责对当地的艾滋病患者进行中医治疗，近几年来，也开始负责一些其他疾病的治疗。

　　“在这边，所有的艾滋病人是全部免费治疗的，艾滋病治疗其他疾病治疗也是免费的，如果是其他患者来我们这边看病，一般会象征性地收取2万先令(坦桑尼亚货币)，也就是相当于100元人民币的诊疗费，至于医药费用会相对少些，差不多相当于人民币几十块吧。”李医生还透露，对于那些特殊的无法支付医药费用的患者，经中方医疗队讨论，将会减免大部分费用。

　　除了国家中医药管理局的这个项目以外，自1968年开始，山东省开始向坦桑尼亚派遣援外医疗队。据李医生透露，中国每个省将派驻医疗队负责援助大约“两个非洲国家”。

　　2010年，李博医生返回北京，目前在一家医院任职。不过，在坦桑尼亚的经历，仍然让他记忆犹新，尤其是当地的医疗制度对医生的尊重。“那边虽然落后，但是医疗制度是按照英联邦的体制发展的，我觉得在尊重病患和医生方面，有很多合理的地方。”

　　当然，并不是所有的援助都能像在坦桑尼亚那样受到友好的待遇，有时候，一些援助看起来更像是，难结的政治账。不久前中国向马其顿捐赠小车事件让老一辈的人们想起了其邻国阿尔巴尼亚。

　　“(当时)给阿的经济、军事援助将近90亿元人民币，阿总人口才200万，平均每人达4000多元，这是个不小的数字。我们援阿的化肥厂，年产20万吨，平均一公顷地达400公斤，远远超过我国农村耕地使用的化肥数量。”曾担任阿尔巴尼亚大使的外交家耿飚后来在回忆录写道。

　　这只是那个疯狂年代的一个缩影。在最高峰的1973年，中国援外支出56亿元，占当年财政支出6.9%。据曾在财政部从事中国对外援助的经费管理工作的傅道鹏的博士论文统计，1949-1978年，中国对外援助主要流向国是越南、朝鲜、阿尔巴尼亚，其中最多的越南，占总金额的37.48%。

　　“我们都知道，过去的这种援助方式完全从政治出发，但效果是很差的，巨额援助一断，两国就开始交恶，越南、阿尔巴尼亚在1978年后都是如此。”厦门大学国际经济与贸易系教授黄梅波对时代周报记者说道，“所以1978年之后，中国的对外援助金额就显著降下来了。”

　　援助方式以优惠贷款为主

　　自从上世纪90年代之后，中国在对外援助上再度大幅提升，但侧重点已经有所偏移。细细数来，中国的对外援助可以分为成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免等8项，而援外的企业在其中起了较为主要的作用。

　　朱晓铭，中资企业的法语翻译，现居阿尔及利亚，他所在的国资委下属央企，是最早进行海外援建的企业之一。“我们是最早相应国家号召的。不过，相对于上世纪六七十年代，如今的援建已经大为不同了，”他表示，“以前很多是政治和外交方面的需要，现在更多的，是经济发展和扩展海外市场的需要了。”

　　“对外援助再次增长很难说跟入世直接相关，因为其实从上世纪90年代中后期就开始大幅提升了，一方面当然是经济好转，能有余力去帮助其他国家，另一方面，也找到了新的援助方式，比如优惠贷款。”商务部研究院发展援助室研究员周宝根介绍。

　　1995年，中国启动了对外援助机制改革，提出今后以优惠贷款作为主要的援助方式。根据《中国对外援助》白皮书介绍，优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于人民银行的基准利率，产生的息差由国家财政补贴，期限一般为15—20年。

　　这等于说，与过往通过巨额的直接财政支出不同，优惠贷款的援助方式只需要财政承担很小部分的利息，但却能撬动大量的资金通过对外援助。

　　“除非是领导人定下来的项目，优惠贷款项目跟一般的贷款没有很大不同，进出口银行必须要详细考察项目的还贷能力。”一位中国进出口银行人士告诉时代周报记者。

　　朱晓铭所在的企业，就曾经在喀麦隆、阿尔及利亚等地投资建设过基础设施。“医院、公路都有，”朱晓铭表示，“某种程度，国家就是我们的担保人，没有国家在政治方面的努力，我们也不可能竞标到这么多的项目。”

　　援助司不少官员来自外交系统

　　中国实施对外援助项目，通常是由受援国向中国驻外使馆经参处提出要求， 然后在中国可能提供援助的领域里进行政府间商谈，以互利双赢为原则，根据可行性的研究结果，签订政府间经济技术援助协议，作为两国合作的法律依据。如果是采取优惠贷款形式，则贷款协议中需规定中国提供贷款的金额、用途、使用期限、偿还期限及偿还方法等。

　　“优惠贷款援助可以向中方企业转贷，这就是说，参与项目建设的企业也能够从贴息获益，这是鼓励企业走出去的一种方式。”周宝根说。

　　作为一名法语翻译，朱晓铭每天要负责和当地的官员打交道，并处理合同方面的事宜。“这里(阿尔及利亚)是阿拉伯国家，在法律条款上要求非常严格，当地人比较讲究法治，不过我们中国人做生意更喜欢人治，所以在沟通上存在很多问题。”他表示，中国驻外使馆经参处，在协调当地政府与中资企业当中，“起到了积极的作用”。

　　“目前，在中国外经50强企业中，有2/3是由援外企业发展起来的。可以说，在非洲，凡有援外项目的地方，我国企业开展承包工程等互利合作业务相对来说都比较顺利，也容易得到当地政府和人民的认可。”前商务部对外援助司司长王世春曾在商务部网站的访谈中介绍。

　　以拓展贸易为主的援助思路似乎跟具体负责的商务部有某种联系。尽管在新中国成立后相当长时间内对外援助事务由中央领导人直接决定，但在1982年成立对外贸易经济部(商务部前身)之后，便由该部体系化管理。

　　“商务部虽然实际操作援外项目，但一个项目做不做并非商务部一个部门决定的，外交部、财政部、进出口银行都参与审批的过程。商务部这边主要是由对外援助司和经济合作局对口管理，对外援助司主要是制定对外援助法规、项目审批、监督，项目的管理则由经济合作局负责。对外援助的项目，特别是像非洲联盟会议中心这样的项目都是政治任务，不是一个部门的事情。”12月20日，记者致电商务部对外援助司时，一位不愿署名的人士介绍，“援助司也有不少官员来自外交系统。”

　　6成优惠贷款用于经济基础设施

　　不过，中国所采取的优惠贷款援助并不被旁观者所认可。“国际社会对中国政府对外优惠贷款的诟病在于，中国优惠贷款的赠与成分较低，不承认其为对外援助而应作为商业贷款看待。既然是商业贷款，中国政府又对其存在财政贴息， 使其可以较低利率流入其他发展中国家，挤占了其他国际商业贷款的市场， 存在资本补贴之嫌。”黄梅波说。

　　“西方国家对中国对外援助一直都有非议，特别是非洲，各种标签都有，新殖民主义、资源掠夺、加剧腐败等，但实际上，最大的分歧还在于中国的援助没有附加的政治条件，与西方的做法大相径庭，才会引起不满。”中国社会科学院西亚非洲研究所非洲研究室主任贺文萍接受时代周报采访时说道。

　　2008 年4 月， 欧洲议会曾出台关于中国非洲政策决议， 指责中国对非政策的目标是掠夺非洲资源并无视环境和社会标准，对非贷款威胁非洲的债务偿还能力， 不附加条件的援助抵消了欧盟在非洲良政领域内的努力。

　　据中国国际问题研究所副研究员金玲介绍，欧美日等国家一直是非洲的主要援助方，一般都会对受援国附加政治条件。

　　在援助项目方面，欧盟更为倾向于将援助资金投向教育、卫生等民生领域。而根据国务院新闻办在今年4月公布的《中国的对外援助》白皮书，2009年中国对外援助资金45.7%投向非洲，其中优惠贷款61.0%用于经济基础设施建设，仅有3.2%用于社会公共设施的建设。

　　“中国当然是从自身的经验出发，着眼于援助项目对非洲经济发展的价值，而欧美则往往要求当地民主化、改善腐败，这对于目前阶段的非洲各国而言是很为难的，所以中国的援助往往更受欢迎。”贺文萍说。

　　两种援助方式竞争的结果是，中国在非洲的援助额快速增长，其中尤以对非援助的“安哥拉模式”最为著名。有统计数据表明，到2006年底为止，中国进出口银行向安哥拉政府发放的贷款累计已有大约45亿美元，用于安哥拉30年内战后的基础设施建设。

　　按照贷款原则，援建合同中至少50%以上的采购和供应必须来自中国， 包括设备、材料、技术和服务。目前中国政府已经预批了35家中国公司参加安哥拉援建项目投标，这意味着贷款的一大部分资金都回流到中国国内市场，与此同时也缓解了中国自身市场容量的压力。作为回报，中国从安哥拉每天可得到1万桶原油， 原油的价格按当天的市场价计算。

　　“援助不能等同于赐予，中国现在追求的是互惠互利的援助，寻求回报是正常的，一个国家的发展不能单单寄希望于援助，援助可以起铺路架桥的效果，更重要的是促进双方贸易，只有各取所需的贸易才能让双方真正地共赢。”周宝根认为，中国的援助方式反而更符合非洲国家的需求。