邓聿文：铁路改革不能再拖了

　　邓聿文

　　12月25日，有两条关于铁路的新闻上了各大网站的首页：一条是铁道部长盛光祖在全国铁路工作会议上表示，明年将试水政企分开，加快铁道部职能转变；另一条是地方官员密集拜会铁道部，请求保留铁路建设项目。这两条新闻出现在同一天 ，让人格外感觉到铁路改革的重要和紧迫。

　　地方官员之所以在中央经济工作会议结束后密集拜会铁道部，一大背景是明年的铁路建设投资同比减少了2000亿元，减幅达到1/3以上，这对很多指望铁路建设拉动地方GDP增长的省份来说，不可谓不是一个坏消息。众所周知，金融危机以来，中国GDP保持较快增长的一个重要因素是加大了固定资产投资，尤其是铁路投资出现了大跃进，众多地方纷纷伸手要铁路项目，但“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故后，国务院作出了压缩铁路建设投资规模的决定。由于铁路建设的具体规划权掌握在铁道部，因此，努力游说铁道部，保留本地铁路建设项目，就成了很多地方官员的一项重要任务。由此可见，地方官员“跑部钱进”的动力，根子在于中央各部的计划和投资审批权。

　　不过，相对于其他部委，铁道部还拥有本属于市场主体的很多权力，如调度权和铁路收入的统收统支权。如果说，计划和投资审批权过大是中国各部门具有的通病的话，那么，铁道部还是一个高度政企不分的行政垄断企业。换言之，铁道部是将行政管理权和市场经营权合二为一的这么一个机构。这在中国的各大部委中，相当罕见。

　　上述两种权力都需要改革。但与计划和投资审批权相比，政企不分的问题尤需要优先解决。因为这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，造成铁路投资体制单一，社会资本难以进入其中，行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力等问题。这也就是盛光祖为什么要再三强调转变铁道部职能的原因。

　　当然，如何改是另一问题，但不能不改。鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性，不宜用一般国企改革思路去改革铁路体制，但一个简单的道理是，国家给予铁路垄断地位，乃出于公益性的考虑，不是让它与民争利的。因此，不管铁路具体的改革如何进行，打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。

　　要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩，并将行政管理和资本管理分开，成为纯粹的监管部门，同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样，地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，并建立现代企业制度，完善公司治理结构。而有了独立的资本管理，铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等监管，提高铁路的服务水平。

　　像其他改革一样，中国铁路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇气和决心。现在铁道部提出明年试水政企分开，虽然还仅仅是“试水”，但总算触及实质性问题，因而值得期待。