记者获悉，国土资源部将联合财政部共同展开土地出让收支管理调研，拉开地方政府土地财政改革的大幕。

　　国务院日前发出了关于土地出让收支管理的要求，国土资源部已按照国务院的要求，将其细化成调研方案。

　　中国土地勘测规划院地政研究中心一位人士表示，调研主要是摸清地方土地出让收入真实情况，土地出让收入管理制度存在的问题，尤其是土地出让金如何使用的问题。

　　由于此次调研具有国务院要求改革土地出让金管理制度的背景，引起地方政府高度关注。

　　江苏省某市城投公司负责人对记者表示，地方土地出让金已经承担了太多责任，大部分地方政府的民生项目、基础设施建设均由土地出让金来承担或担保。今年又增加了保障房建设和水利设施建设各提取土地出让金纯收益10%的任务。该人士以“不堪重负”来形容地方政府土地出让金的使用情况。

　　土地出让金雾里看花

　　此次摸底调研，就是要盘查地方政府的土地出让收支账单

　　保障房建设需要钱，水利设施建设需要钱，城市建设需要钱，而这些钱都需要从土地出让金中出。

　　怎么切分土地出让金这块蛋糕，让地方政府颇费思量。

　　担任多个城市开发顾问的北京大岳咨询公司总监李伟表示，尽管很多地方政府保障房建设资金缺口较大，但从此前审计署等部门的调研结果来看，很多地方政府的土地出让金提取比例没有达到10%。

　　根据住建部的统计数据，2011年全国保障性安居工程计划建设1000万套，投资1.3万亿元左右，其中5000亿元由中央和地方财政投入，其余的需要银行信贷、开发商等民间资金的集体参与。

　　据《政府工作报告》，2011年中央财政中保障性住房的补助资金为1030亿元。也就是说，地方财政需出资4000亿元左右。按照去年全国土地出让收入2.7万亿元(国土部口径)计算，今年保障房建设可从土地出让金中吸纳2700亿元的资金，再加上几百亿元的公积金收益入账，地方财政承担的保障房资金投入似乎并非如此艰难。

　　不过，中国房地产学会副会长陈国强表示，关键是地方政府该用的资金有没有足额用上，比如土地出让净收益和公积金收益的划拨。

　　4月份刚刚完成地方督察的国务院房地产调控督察组在调研报告当中，就反映了部分地方政府保障房建设资金和土地供应落实不到位的问题。

　　据接近财政部的人士介绍，财政部和国土部此次摸底调研，就是要盘查地方政府的土地出让收支账单，例如有没有足额划拨10%资金至保障房建设。

　　财政部财科所副所长刘尚希表示，地方政府的土地出让收支主要存在两个问题，一方面地方政府的土地财政屡创新高，2010年，全国土地收入达到2.7万亿，同比增长106%；另一方面，巨额的土地出让收入无法足额划拨至保障房建设领域。除了保障房建设需要从土地出让金中获得资金支持外，今年的“中央一号文件”规定，地方还要从土地出让金中提取另一个“10%”保障水利设施建设。

　　刘尚希表示，若要保证地方政府落实这些政策，就必须对土地出让金管理制度“动手术”。前述江苏某市城投公司负责人表示，如果不改革分税制现存的问题，解决中央和地方事权财权不匹配的问题，仅向地方政府“开刀”，要求地方政府上缴或者重新分配土地出让金，并不能根本解决保障房等建设项目的资金缺口。

　　财权事权如何平衡？

　　地方直言：如要重新切分土地出让金，首先要完善分税制

　　刘尚希表示，土地出让收支的制度迫切需要进一步完善、落实。一方面对地方土地出让收入过快增长必须有所限制；同时，地方土地收入的支出也必须明确，按国务院的规定严格执行。

　　根据2007年制定实施的《土地出让金管理办法》，全部的土地出让收入应纳入地方国库，并全部纳入地方政府性基金预算。此外，在土地出让支出方面实施“收支两条线”、“专款专用”。地方政府的土地收入应专项用于土地建设、水利建设、保障房等领域。

　　不过，以2007年审计数据为例，有18个省(区、市)共626.42亿元土地出让收入未纳入地方政府财政预算中。

　　对此，中国社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海(微博(http://weibo.com) 专栏)表示，土地出让金“体制”外流动并不罕见。由于当前中央和地方的事权财权分割，地方政府需要承担教育、科技等各项任务，接受政绩考核，在资金不充足的情况下，就开始打土地出让金的主意。由此，地方政府推高土地出让价格的积极性也不断膨胀。

　　国家土地副总督察甘藏春日前曾公开对媒体表示，目前这种土地财政不可持续，必须尽快终结；其中的制度性问题不能回避，必须尽快破解。

　　此前，国土资源部已经在尝试一系列土地出让方式改革的举措。比如，完善土地招拍挂出让制度，以及创新运用的“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让等模式。从限制地价入手，限制土地收入过快增长。

　　不过，在房地产调控空前严厉的背景下，长期以来土地财政的地方政府面临的资金压力也是空前的。

　　据中国指数研究院统计数据，2011年一季度，全国主要城市土地出让金同比下降30%以上，其中北京下降了55%，上海下降了32%，杭州下降了29%。北京一家房地产开发商负责人在亦庄力宝广场售楼处开放仪式上对记者说，由于土地市场变化，开发商目前都不出手拿地。

　　一方面是保障房建设任务的大幅加码，另一方面是房地产调控带来的土地出让收入萎缩，更有货币政策收紧带来的地方融资平台缺口。重重压力之下，地方政府能否配合土地出让金管理制度改革成为疑问。

　　上述江苏某市城投公司负责人直言，如要重新切分土地出让金，首先要完善分税制，改变中央和地方政府的财权事权分配状态。

　　据前述接近财政部的人士介绍，当前土地财政的大方向不会有很大改变，主要任务是完善前期的规定，并加以落实。不过，对于从根本上改革土地财政，此次调研也会发挥作用。

　　

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