国家海洋局4月公布了首批可开发利用的无居民海岛名录，单位和个人均可有偿申请开发。做“岛主”的梦想，冲击着人们的浪漫神经。

　　　在浙江舟山我国唯一以群岛建市的城市，一共有1390个海岛，也是此次浙江开发无居民海岛的重点区域。舟山的无人岛开发已有多年。从历史看，因投资额大、环境不利及政策不明晰等诸多因素，开发并不顺利。这些因素仍存在或难解决，使得即将到来的大范围开发，仍存不确定性。

　　　4月27日，舟山市海域管理处副处长倪定康的办公室来了一个年轻人。与众多来访者一样，他是来咨询无居民海岛开发的事。

　　　无居民海岛指没有户籍居民居住的海岛，俗称无人岛。4月12日国家海洋局公布了首批176个可开发无人岛名录，其中浙江31个，10个在舟山市。

　　　“已经有5个意向明确了。”倪定康说，此次公布的10个岛屿中，有一半是作为旅游娱乐用岛，3个交通运输用岛，1个工业用岛，1个公共服务用岛。

　　　“旅游用岛感兴趣的人不少，却还没定下来。”直到离开的时候，年轻人也没有做出决定。他担心投资的前景，希望知道政府能否帮助规避风险。

　　　不过，倪定康告诉他“我们只能把所有的困难都说清楚。”

　　　年轻人想了想，起身告辞了。

　　　在舟山，运输用岛和服务用岛多由国家或大企业开发，旅游娱乐用岛则被活跃的中小民间资本青睐，所面临的情况也最为复杂。

　　　向大海突围

　　　开发无人岛，政府需要民间资本介入，而民间资本也需要这个机会　

　　　4月25日，浙江海洋学院管理学教授马丽卿，被糟糕的天气困在舟山市的嵊泗岛上。她是受邀考察海岛开发项目的。

　　　在去年3月《海岛保护法》实施及今年公布可开发无人岛名录后，舟山的海岛开发，让各方面跃跃欲试。

　　　作为全国中小企业最发达的省份，浙江拥有各类中小企业290多万家，占全省企业总数的99.7%。这些企业被经济学家称为“瞪羚企业”：必须奔跑不休，不断用手中有限的资本攻城略地，才能避免被淘汰的结局。

　　　在城市的竞争已足够激烈了，他们需要开辟新的战场。

　　　马丽卿认为，政府需要民间资本参与海岛开发，而民间资本也需要这个机会。

　　　事实上，对于在群岛上设市的舟山，早在上世纪80年代，无人岛就已开始开发。

　　　“这里的岛跟其他地方不一样，作为生存资源，岛上的林地都有林权，分到了每户。”舟山市普陀区海洋与渔业管理局海域管理科陆科长介绍。

　　　对于这些海岛，最早的时候，人们会上岛采石或放牧。这种方式对海岛环境破坏比较严重，有的岛因采石甚至被炸掉一半。上世纪90年代末，这样的行为被禁止。

　　　2000年前后，兴起了旅游开发的热潮。舟山市海域管理处副处长倪定康说，现在舟山的有人岛已开发得差不多了。如何在保护好环境的前提下，开发无人岛，充分利用不多的土地资源，当地正在探索中。

　　　倪定康介绍，新的海岛开发模式，基本分为临港工业和旅游业。临港工业指的是船舶制造、物流中转、运输或作为交通支架等。这类开发收益也相对可观，但资金需求巨大，多由大型企业或政府来做，一般人无法企及。

　　　民间资本青睐的是旅游开发，门槛相对低。不过，据介绍，在舟山搞旅游开发的岛屿，至今还没有成功的。早期一些旅游岛，有的搞赌博场所、会所之类被查处，或经营不善而转让。

　　　马丽卿介绍，曾有一个企业，依托自然保护区五峙山列岛，在无人岛开发旅游业、但项目最终失败，花了几千万，做不下去。后来又由政府回购，至今放在那，没有起色。

　　　民间资本参与无人岛的开发，还有诸多不确定因素，存在风险。

　　　渔庄老板的机会

　　　渔庄老板潘家开准备把“战场”拓展到海上。不过开发后，多少人会到岛上玩，他心里没底　

　　　45岁的潘家开，在岱山县跟妻子一起搞“渔家乐”。他的经营模式是，带客人出海打鱼，然后到渔庄吃海鲜。他说一年能挣二三十万。

　　　渔庄是2003年在政府扶持下搞起来的。现在，政府又提供了新的机会。潘家开准备借这机会，把业务拓展到海上——在无人岛上搞项目。

　　　据了解，在舟山，除此次公布的10个无人岛外，很多岛屿已处于被开发或待开发状态。

　　　潘家开说，县里希望跟他合作，开发一个无人岛，先期投资500万。县政府、乡政府和他各占三分之一股份，组建一个公司。他说这还是一个设想，不过县里很想把这个项目搞上去，带动当地旅游业。

　　　这个准备开发的岛，面积约15公顷，名叫畚斗山岛。岛上遍长茅草。潘家开说，要把整个岛租下来，每年租金10多万。

　　　“我们这里之前搞过海岛旅游，投资下去后，管理成本太大。所以政府找到我，前期共同投资，后期由我来负责管理。等于是给了我一个机会。”潘家开打算，开发后，在岛上建一些木屋，垂钓的地方，甚至是CS游戏场。

　　　他说县里坚决要搞这个项目，乡里还在开会讨论，今年应该会动工。

　　　要开发，首先要解决的是水、电问题。潘家开准备用风力和太阳能发电。他估算，一年成本大概20万到30万。而买海水淡化设备，大概需要15万元。电力无法承担淡水设备用电，要接200米左右的电线，用发电机，估计20万。

　　　潘家开觉得岛上适合做度假小木屋，预计建筑成本300万，修条简易的路，100多万。

　　　真正建设起来后，维护比较复杂。潘家开说，第一年的维护成本估计10多万20万。规模发生变化后，每年维护成本会以5%到6%速度增长。

　　　“按照政府算法，开发后人均消费达到800元，但有多少人会上这个岛，我心里没底。”潘家开说，开始几年不会有钱赚，如能持平算万幸。

　　　实际上越大岛屿越好开发，但潘家开承担不了大的开发费用。“如果不是政府参与，说什么我也不会做这个投资。政府进来了，我才有底气。图的也是一个未来。如果这里能够发展起来，我就是岱山第一家。”

　　　一次转向的开发

　　　政府开发情人岛后发现维护成本太高，后来将经营权转让，目前景区内有别墅等　

　　　在舟山朱家尖岛中部东侧，有一个狭长岛屿，名为后门山，面积0.2平方公里。因有渔女和龙太子的传说，当地人叫它情人岛。

　　　情人岛距本岛只百米，潮落时可步行上岛，以前渔民偶尔在退潮时上岛拾螺。它是舟山最早由政府开发的无人岛之一。

　　　朱家尖镇政府规划建设科副科长王学存介绍，1995年前后，朱家尖镇政府建立了开发建设管理委员会。为配合朱家尖岛的整体开发，情人岛也纳入了开发计划。

　　　工人们趁涨潮时划着小船上岛，建起茅草屋、小亭子、悬索桥等。岛上的淡水靠运输，发电靠柴油机。

　　　王学存说，在无人岛上搞建设的成本，是在本岛建设的3倍以上。

　　　情人岛建好后，政府发现维护成本太高。到后来一度连工作人员工资都发不出。

　　　朱家尖旅游开发投资公司营销部经理应艳君介绍，到2002年，情人岛被以1800万的价格，转让给了浙江和润集团。

　　　庞大的资本接手后，情人岛开发的力度加快，不过也变得神秘。情人岛目前是一个景区，门票50元。进入景区，会发现保安几乎无处不在。和润集团总部面海而立，前方是一排私人别墅。保安不让靠近别墅，说是私人会所。

　　　情人岛上修了车道，也有山间小路。除了风吹树木的声音和巡逻的保安，几乎没有别的声息。

　　　和润集团相关负责人夏秋亚称领导不在，拒绝了采访，她说情人岛只有景区对外开放，住宿和餐饮都只接待公司的客人。门票收入每年约50万，“海岛基本不赚钱”。

　　　“莲花岛主”的境遇

　　　15年前，朱仁民成为“岛主”，搞“艺术开发”，但政府填海后，他的岛，变样了　

　　　相对于政府参与开发的第一个无人岛，民间资本开发的第一个岛，则处于“搁浅”状态。

　　　艺术家朱仁民，被媒体称为中国第一个无人岛“岛主”。1996年，他与浙江东港开发区签订租用土地合同，花9万多元买下了莲花岛40年的经营权。

　　15年后，朱仁民说他累计投资超过2000万。不过他的岛发生了变化，以前岛屿与陆地间有800米海域，现在，仅隔了一道20多米的水沟，且多数时候是干的。

　　　朱仁民买下岛时，想做成一件“艺术品”。他计划造500多尊罗汉像，散布在莲花岛四周的水面，围着160米高的观音像，寓意“同登彼岸”。

　　　但后来，地方政府开始了填海运动。2003年，当地政府开始在岛的附近填海造地，填一亩海的成本是几万，卖出一亩地的价格是几百万。

　　　“我的工程被勒令停过，工人被抓过，我的岛也被填过。”朱仁民说，他一路找人“评理”，告到省里。最终，政府同意他在莲花岛和本岛之间挖了条20多米宽的“水沟”。

　　　朱仁民称政府把规划全变了，但事先也没通知他。

　　　普陀区宣传部的一位官员称，“我们之前签的合同就有规定，他的岛要配合地方政府的建设需要而改变。”

　　　现在，朱仁民已制作的一些罗汉，被放在海防堤上，一字排开。神态各异，有的大张其口，一脸惊讶状。朱仁民说，这些罗汉“好像不知道为什么被放在这，也不知哪天就被挪走了。”

　　　环境等不确定因素

　　　岛上的设施会被腐蚀，树会死掉。一名开发者说，他几乎每年都要在相同的地方种树　

　　　4月25日，从舟山普陀区开往六横岛的快艇全部停开。港口工作人员说，“因为海上大风，不能开船。”在大厅等候的人们并不焦急，习以为常。

　　　六横岛海岛世界负责人赵先生说，天气不好，岛上的人出不去，外面的人进不来。他说，相比糟糕的天气，让人高兴的是，准备近7年后，海岛世界主体建筑今年有望动工。

　　　2004年，舟山市普陀海岛世界投资公司开始开发这个旅游度假中心和海景房产项目。开发范围在六横岛东南部，包括外门沙和老鹰咀一带，以及大、小蚊虫岛和大小尖苍等无人岛。项目总投资8.5亿。

　　　该公司一名林姓负责人说，无人岛的开发最让人头疼，例如大尖苍岛离本岛直线距离3公里。岛上除了灌木和芦苇，一无所有。按设想，这里会成为垂钓基地，露营基地。“开发的困难，我们现在都没有去想。已经走到这一步了，必须走下去”

　　　与这些大型资本相比，另一些开发者更多是在打擦边球。有开发者说，地方政府开发的欲望强烈，一些项目是先上马，后审批。有参与开发者介绍，“如果走正规程序，时间和金钱都耗不起。项目审批，各个章盖下来，估计要二三年。环评的钱起码50万。”

　　　据介绍，无人岛的使用权，出让价格由财政部门会同海洋主管部门制定，由无居民海岛的等别、用岛类型和方式、离岸距离等因素确定。

　　　无人岛中，离岸距离小于0.3公里、一等岛、填海连岛用岛的标准最高，24万元/公顷（年），而离岸大于25公里、六等岛、林业用岛的标准最低，为14元/公顷（年）。前者是后者的17000多倍。

　　　民间资本多青睐旅游开发，不过旅游开发，存有环境方面的先天不足。舟山附近海域，海水富含有机物，大量淤泥沉淀，既孕育出了著名的舟山渔场，也造就了浑浊的海水。每年有近半时间海水呈昏黄色。

　　　舟山海域每年大概有8个月的旅游淡季，这期间只能是维护基础设施运转。每年，热带低压总会带来几次台风。岛上的建筑，需要提前准备抗台风。而台风激起的水雾会在瞬间笼罩海岛。水雾飘进房间，会腐蚀金属设备。对于岛屿上移植的园林树木则有灭顶之灾。植物一沾上这种咸咸的水雾，会枯死。一名开发者说，他们每年都要在相同的地方种上相同的树木。

　　　这些环境方面的不利因素，对于开发前景，也起着决定性作用。

　　　开发大潮与政策期待

　　　一名开发者说，政府不能只是告诉可以开发，却没有相应的服务　

　　　浙江海洋学院管理学教授马丽卿介绍，目前的无人岛开发，多处于自发状态，“政府统筹和引导仍显不足。”现阶段，民间和官方都在等待开发的配套政策出台。

　　　马丽卿认为，在旅游投资大、开发周期长、回报率低的情况下，政府可以考虑用别的东西来平衡。例如给予税收优惠等政策支持，在新区走先行先试的路。

　　　海岛开发也存在管理职能不清晰，多头管理的局面。有海洋局管理人员抱怨，每个海岛都有林权证、土地证，林业部门、国土部门等都能管，那么到底谁来管，怎么管。

　　　舟山市海域管理处副处长倪定康说，在2010年《海岛保护法》出台之前，开发者都是跟地方政府签的协议，确实有上述问题出现。《海岛保护法》出台之后，具体开发管理细则还未出台。

　　　倪定康称，项目不经审批先上马，是不符合规定的，县、乡也无权进行海岛开发，发现了一定会处理。

　　　开发者说，繁杂的审批体系让人头疼。一名普陀区的海洋局工作人员介绍，以前，无人岛审批需要23个单位盖章。

　　　倪定康说，以前，省里采取的是18个单位的联席会议制度。包括海洋局、国土局、旅游局等单位，后来又增加了几个。《海岛保护法》出台后，需要报批县、市、区海洋局和政府，然后报批到省局和政府，大多数规划还要经国务院批。

　　　他坦承这是一个复杂的过程，但海岛开发牵涉问题很多，例如航线、海域等等。

　　　“在国家政策大背景下，资本寻求新的发力点是必然的。但是很多资本盲目开发，最终变成烂尾岛。”马丽卿认为，就开发者个人来说，选好项目是最重要的。她说无人岛的旅游开发，现在更多成为企业名片，企业在外赚钱，在岛上花钱。“但不能把海岛变成完全的私人会所，这也是对公共资源的一种侵占”。

　　　倪定康说，海岛开发必须产生公共利益或为地方税收做贡献，不允许变成私人会所。舟山目前有这样的情况存在，那是之前和地方政府签的协议。“从现在开始，不会再出现这种情况。”

　　　开发者们则希望，政府在鼓励开发的同时，能出台更为详细的配套细则，帮助降低风险。“开发无人岛风险很大，既然政府把这个政策拿出来了。就不能光告诉我们可以做，却没有相应的服务和便利。”

　　　■ 对话

　　　没1亿别做岛主梦？

　　　浙江海洋与渔业局官员提醒考虑开发风险

　　　早期开发不规范

　　　新京报：浙江很早时就开始了无人岛的利用，当时是什么情况？

　　　顾子江（浙江省海洋与渔业局海洋利用规划处处长）：最早的开发，可以追溯到上世纪七八十年代。当时主要是一些人自发的，简单利用。当时管理方面无法可依。

　　　私人甚至跟乡镇谈好，就能用岛。主要是生存所需，不规范的开发对环境破坏严重。有些海岛采石被炸没了。

　　　2007年开始，省里逐步认识到无居民海岛的稀缺性，审批逐渐严格。

　　　新京报：很多开发者称无人岛开发颇具风险，甚至有“烂尾岛”。怎么看开发的风险？

　　　顾子江：很多人咨询我，我建议开发者考虑两个条件。无居民海岛没有基础设施，如何解决通讯、淡水、交通等前提条件。其二，考虑可持续发展。比如搞旅游，8级风就要停航，每年近8个月淡季，只能投入。有的开发者，基础设施不扎实，几次台风后，基本白建了。

　　　前段时间有个早期参与海岛开发的业主讲，根据他的体会，没有一亿资金，基本不用做岛主梦。还是有一定代表性的。

　　　新京报：已有的“烂尾岛”会如何处理。目前有没有风险规避机制出台？

　　　顾子江：我们会把困难充分告知开发者，让其有充分准备。现在开始，因历史原因已开发的，也会纳入管理轨道。他们也要重新递申请，审批，缴纳海岛使用金。当时开发成本是很低的。

　　　“烂尾岛”开发者不排除中途退出的。一般说，不申请就意味退出。历史问题的解决，国家还未出台细则。但有一条解决利益相关方协议的意见，新的业主要处理这些问题。

　　　历史问题待解决

　　　新京报：有基层海洋部门反映，海岛存在多头管理的问题。待开发走入正轨后，应如何面对这个问题？

　　　顾子江：监管最大难处在于当初海洋部门执法，无法可依。《海岛保护法》让很多问题解决了。以前海岛林业部门、国土部门都能管。现在应该都归海洋部门来监管了，明确了执法主体。

　　　新京报：虽然是无人岛，但存在林权证、国土证等。这也为管理带来了困难。

　　　顾子江：对，这属于历史问题。全国人大立法调研时，我们也提到过这个问题，相信会逐步解决。现在我们正在做这方面的调查，有历史问题的分门别类，逐渐解决。

　　　新京报：调查发现，有些海岛被开发后，变成了私人庄园性质。专家认为这实际是变相圈地的行为。

　　　顾子江：原则上这样的情况是不允许的。但开发的形式多种多样，具体问题还要具体分析。如果有投诉或举报，我们会调查。

　　　新京报：浙江很早就探索无人岛开发，你觉得有没有可供借鉴的经验？

　　　顾子江：我个人认为，在高度关注的时候，开发者要冷静思考，充分考虑开发难度和风险。另外必须规划先行，不能无序无度开发。无居民海岛还是强调保护为主，不可能大量开发利用。即使开发利用，也要处理好经济发展与生态保护的关系。

　　□本报记者 陈宁一 浙江报道

　　

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