欧盟将国际航空纳入碳排放交易体系引发学者抨击

　　中国民航业准备起诉欧盟

　　记者 方烨 实习记者 邵帅 北京报道

　　在5月25日北京航空航天大学举行的第三届航空法国际会议上，民航企业如何应对欧盟碳排放交易体系(ETS)带来的压力成为各国专家议论的焦点。来自美中两国的航空界学者都对欧洲决定将国际航空业纳入到欧盟ETS之中表达了不同意见。

　　美国学者激烈反对

　　2008年底欧洲议会和欧盟理事会通过新法案，其中决定将国际航空业纳入到欧盟ETS之中，并计划于2012年1月1日开始正式实施。欧盟ETS本来只是调控欧盟工业实体碳排的一种手段，现在却要应用到航空业上，确切地说，只要一家航空公司(包括非欧盟国家的航空公司)的航班在欧盟境内机场起飞或降落，那么航线全程排放出的二氧化碳均要被纳入欧盟ETS。这意味着，航线会被欧盟给出一个二氧化碳排放的上限，超出的部分需要去花钱向欧盟买配额。未上缴足够配额的航空器运营人将被施以罚款、扣留航空器甚至禁运等处罚。这套体系被视为民航业在气候变化方面面临的最严峻挑战。

　　这一做法引起了美国学者的强烈不满。在会上，美国国务院航空事务咨询委员会委员、美国迪堡大学航空法教授布瑞恩·哈维尔言辞激烈地评价说：“欧盟单边收取碳关税，他们是人民公敌！”“自大、狂妄，欧盟正在公然蔑视国际法。”

　　他指出，基于航空业跨国境的特征，欧盟这么做就是在其管辖范围之外行使管理权。他说，ETS违反了《京都议定书》、WTO、国际民航组织(ICAO)公约的共同原则，这么做会让中国这样的发展中国家承担更多的责任。西方国家是率先完成工业化的，发达国家应该按照ICAO的规定来控制碳排放。可是现在欧洲人一方面在签订《京都议定书》的时候同意这一原则，另一方面在ETS中却要一视同仁，并说ICAO不是唯一的行业组织。欧洲人可以把国际民航组织这样一个有着悠久历史和国际公认地位的国际组织抛在一边，再搞一套碳排放的应对措施。

　　哈维尔认为，欧盟的作法是“打着保护地球的幌子，蔑视国际航空法。”他说，《芝加哥公约》的基础就是国家主权互惠，不歧视，而这些基本的原则在ETS里都找不到。在当前这个全球化时代，航空管理应该是全球性的。

　　哈维尔在这里谈到的《芝加哥公约》是《国际民用航空公约》的别称，它是迄今为止最重要的有关国际航空的国际公约，承认缔约国对本国的领空享有主权。这一公约于1944年由国际民用航空组织通过。中国于1974年2月15日承认该公约，同时决定参加国际民用航空组织的活动。

　　中国应有所作为

　　中国的学者同样持有异议。中国民用航空局节能减排办公室副主任穆阳认为，欧盟此举和《京都议定书》相违背。他说，《京都议定书》是迄今为止国际公认和共同遵守的处理气候变化问题的基础法律框架，其提出“共同但有区别责任”原则。全球气候变暖是近200年来人类工业化造成的，起因和主体都是发达国家。1950年之前，世界上95%的二氧化碳都是发达国家排放的。“共同但有区别责任”指明在气候问题上，发达国家要承担更多的责任，并要通过输出清洁技术和资金的方式帮助发展中国家实现减排目标。

　　“欧盟ETS‘公平’对待所有国家，并没有给发展中国家的航空公司的发展需求以必要的关注。中国的航空公司每年至少要增加8亿人民币的额外成本。这还不包括航空公司内部增加的成本。”穆阳说。

　　穆阳还提出，欧盟在指令中将排放量计算规定为飞往欧盟航线的全部排放量，这在事实上超过了欧盟应有的管辖权限，使其对非欧盟地区的航空器大气污染也实施了管辖，“这涉嫌侵犯别国主权”。他同时提出：“欧盟单独指定的航空ETS剥夺了其他国家与欧盟共同行使大气污染管辖权的权利。”

　　中国民航科学技术研究院政策法规所所长谢兴权也指责欧盟ETS违反了《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则和《京都议定书》发展中国家不承担量化减排义务的规定。他认为该体系超出了欧盟管辖权限，违反了国际习惯法，侵犯他国主权。

　　谢兴权说，《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》和最近的哥本哈根会议、坎昆会议通过的一系列国际协议，初步构成了国际航空减排谈判和立法的基础，而国际民航组织大会的33届、35届、36届、37届会议决议，则直接探讨了航空减排立法的方向。在此背景下，各主要国家陆续推进了各自的航空减排法律进程。鉴于欧盟航空排放交易体系的立法存在诸多不合法之处，引起广泛反对，我国可以在外交谈判和诉诸司法解决国际争端中有所作为。

　　欧盟ETS面临起诉

　　由于引发广泛反对，欧盟ETS正面临在全世界范围内的起诉。

　　中国民航协会联合多家国内航空公司正在准备起诉欧盟；而美国同行早在2009年就将诉状递交欧洲法院，但至今还未下达判决结果；非洲某航空公司也在不久前向法国最高行政院起诉，挑战法国对该国航班适用ETS的合法性。

　　即便在欧盟内部，反对的声音也是存在的。芬兰航空总裁米卡·韦赫莱维宁曾表示：“ETS可能并不会很顺利地在2012年实施，因为这个决定是对任何一方都不利的。航空公司的生意是全球性的，不应由某个地区单独提出这样的政策。”

　　哈维尔说：“欧盟ETS违背了《芝加哥公约》的若干条款，第1条，领空主权的规定，第12条，航空器在操作时需要符合领空所在国的法律，第15条，缔约国不能对另外一个缔约国对在其过境的航空器征收税，这是不歧视的原则。欧盟目前的辩解都非常无力，他们说自己收的不是税，是行政费用，还强调只要飞机烧的是燃油就适用于ETS，简直太夸张了。我认为欧洲人不会赢。”

　　他强调：“我们都有责任要节能减排，但是应该有更好的途径来实现这个目标。要以尊重国家主权、尊重国际公约、尊重《芝加哥公约》和国际航空法为前提，绝不是欧盟这种单边主义。”

　　穆阳则提出，欧盟此举违背了WTO促进贸易自由化、鼓励自由竞争、减少歧视性待遇的基本原则，这种貌似平等的分配方案，实际上构成了贸易壁垒。这也将成为中国民航起诉欧盟时的法律依据之一。

　　

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