落实党的十七届五中全会精神 以监管引领农村中小金融机构转变发展方式

　　党的十七届五中全会对“十二五”期间我国经济社会改革发展工作制定了宏伟蓝图，特别强调要以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，贯穿指导经济社会发展的全过程。提高农村中小金融机构监管有效性，必须以党的十七届五中全会精神为指导，进一步更新监管理念，优化监管政策，完善监管方式，加快引领农村中小金融机构科学转型。

　　更加注重系统性风险监管

　　防范化解系统性风险和区域性风险，维护金融体系稳健安全运行是金融监管部门的核心职责。早在上世纪70年代，国际清算银行就提出了宏观审慎监管的概念，以此概括一种关注防范系统性金融风险的监管理念。国际金融危机爆发以来，加强宏观审慎监管迅速成为各方共识，“十二五”规划中也明确提出“要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险的防范预警体系和处置机制”。

　　从我国银行业金融体系总体情况看，要维护金融体系稳定，必须切实强化对工中农建交等大型银行(或系统重要性银行)的审慎监管，也要高度关注农村中小金融机构这一类特殊机构群体的风险监管。首先，农村中小金融机构虽然个体规模小，但机构数量众多，其总资产负债规模占全国银行业总资产负债的11%，在我国金融体系，特别是农村金融体系中占据重要地位；其次，农村中小金融机构的客户群体主要是农户和微小企业，尤其是在偏远农村地区，往往是唯一的金融服务提供者，替代性差，“小也不能倒”。同时，农村中小金融机构尤其是农村信用社，虽然各为独立法人，但由于长期历史渊源，这类机构具有高度的系统关联性。风险不能及时或合理处置，就可能牵一发动全身，引发连锁反应。因此，应当以整体视角来把握农村中小金融机构的风险问题，高度关注单体风险可能引发系统性、区域性风险的隐患。

　　一是着力提升机构整体健康度。机构稳健安全运营，是确立社会公众市场信心，防止单体风险传播扩散的前提和基础。银监会一直将提升整体健康水平作为农村中小金融机构监管工作的重中之重。2008年至2010年，全面实施并圆满完成了主要风险指标及监管评级达标升级规划，农村中小金融机构风险状况有了实质性改善。今年，银监会又制定了三年风险管理稳固提升规划，要求各地明确主要监管指标提升目标，逐家制定达标措施，力争用三年时间，使其健康水平再上新台阶。

　　二是大力推进高风险机构并购重组。高风险机构是引发区域性与系统性风险的重大隐患，必须着力加以解决。去年，银监会出台了高风险机构并购重组的指导意见，提出要以市场化手段方式化解处置高风险机构存量风险，力争在五年内把高风险机构全部处置完毕。今后，银监会将切实加大督促指导工作力度，积极协调争取各相关部门，各级地方政府支持配合，加快工作推进步伐，早日消灭这一突出风险点。

　　三是健全风险传播的隔离阻断机制。农村中小金融机构因历史渊源形成的系统性是一把“双刃剑”，用好了可以防身，用不好也可能伤身。为此，一方面，要注重发挥好农村中小金融机构系统的协作优势，大力推进信息共享与业务合作，形成合力；另一方面，要加强舆情监测，正确引导舆论宣传，特别是对于重大风险事件和炒作热点，要淡化机构间的关联性，防止因单个机构的问题，影响农村中小金融机构的整体声誉。

　　更加注重金融消费者权益保护

　　保护消费者权益，监管部门责无旁贷。金融消费产品与服务多为无形产品，信息不对称的问题更为突出，监管机构的责任更为重大。全球金融危机的重要启示之一，就是漠视金融消费者权益将给整个金融业带来巨大灾难。为此，美国金融监管新法案中，将消费者保护置于突出位置，并成立了一个独立的金融消费保护机构，值得我们研究借鉴。

　　一是切实提高消费者权益保护的责任意识。保护消费者权益首先是要保证消费者的金融资产安全；其次是要履行对消费者的诚信义务；最后是要为消费者提供完善的服务。这些与银行业金融机构长期发展要求和根本利益是完全一致的。农村中小金融机构长期位于偏远农村地区，处于相对垄断地位容易导致“店大欺客”的问题。为此，监管部门应当采取有效措施，积极倡导农村中小金融机构树立以客户为中心的服务意识和消费者保护意识，引导金融机构将消费者权益保护纳入长期发展战略并认真践行。切实发挥消费者权益保护对于银行业经营规范化程度，改进内部治理和风险控制的正向作用。

　　二是要建立消费者权益的全方位保障体系。保护消费者权益的关键是要让消费者了解知悉自身合法权益。应督促农村中小金融机构充分利用渠道、人员和专业优势，积极开展金融知识教育，最大限度地普及金融知识，切实提高消费者金融风险意识，能够主动分析和准确识别金融产品和服务的内在风险。要引导银行业金融机构改进业务产品，提供规范化、标准化、专业化的服务，努力降低与消费者之间的信息不对称状况。要督促农村中小金融机构在与客户的一切交易中，秉持公正的姿态，构建完善的投诉协调解决机制，为广大消费者提供免费、公平和易得的争议解决途径。

　　三是要将消费者权益保护纳入监管工作框架。要加快制定完善法规制度，确立金融消费者保护在监管工作中的重要地位。要在准入、现场和非现场监管中，加入消费者保护的内容，有效加强银行业金融机构经营行为的引导和规范，并在发生金融消费侵权行为时，对违规机构进行处罚，使消费者权益保护措施具有足够的权威性和威慑力。

　　更加注重加强对金融创新的监管

　　金融创新与金融监管是对立统一的关系。金融创新对整个金融体系变革，对金融业的发展具有强大的推动力，拒绝或抑制金融创新无异于扼杀金融活力。同时，随着农村经济的持续发展以及农村金融市场竞争程度的不断提高，农村金融创新活动日渐活跃，在显著改善农村金融服务水平的同时，也给金融审慎监管工作带来了新的挑战。对于这些金融创新，监管者要将其当作提高金融监管水平的推动力，积极支持鼓励，同时也要高度关注金融创新风险。

　　一是创新必须立足农村经济的实际需求。从国内外金融创新活动看，金融创新的目的是有差异的。有的是为了适应新的市场环境和技术发展的要求；有的是为了回避和对冲风险；有的则只是为了逃避监管。基于我国农村经济以及农村中小金融机构的发展阶段和水平，当前农村金融创新应以满足服务需求作为基本出发点。对于其他类型的创新，特别是对冲或投机型金融创新应当予以严格的限制。现阶段，广大农民最核心的金融服务需求是信贷支持，信贷业务仍然是农村中小金融机构的主业。为此，要大力鼓励农村中小金融机构开展信贷领域的创新活动，特别是针对“抵押担保难”和“贷款难”问题，重点开展抵押担保制度、服务模式的创新，着力提高农村金融服务的便利性和透明度。

　　二是创新必须与居民金融成熟度相适应。“认识你的业务”、“认识你的风险”、“认识你的客户”是创新的基本要求，农村中小金融机构更是如此。众所周知，广大农民普遍缺乏基本的金融知识，风险意识相对淡漠，风险承受能力极弱。为此，农村中小金融机构必须更为审慎地开展创新活动，以免引发不必要的纠纷和风险。应坚持创新活动与金融活识宣传相结合，提高农民对新产品、新业务的理解接受能力；坚持新业务产品的推广与风险提示相结合，使农民真正了解产品的内在风险特性；坚持外部引进与自我消化吸收再创新相结合，按照农民的理解能力和农村经济特点，改造完善引入的金融产品，不能简单照搬套用。此外，要特别注意加强客户风险承受能力评估，严禁为获取短期收益向低收入群体推销高风险产品的行为。

　　三是创新必须以风险管控能力为基础。创新必然带来新风险和新问题。因此，要坚持风险可控、成本可知、透明度高、风险补偿能力充足的原则，认真评估农村中小金融机构的金融创新风险的控制能力。要建立以风险防控能力水平为标准的差别化监管政策，对于治理有效、管理规范、技术力量强、人才储备充足的机构，可给予更大的监管自由度，允许在更宽的领域进行自主创新，重点是加强后续持续监管；对于管理较为薄弱机构，要严格约束高风险创新活动，设置审批或事前报备等准入限制，主要鼓励其借鉴引进其他金融机构相对成熟的产品。

　　更加注重以监管引导转变发展方式

　　近年来，农村中小金融机构在发展速度上基本保持与银行业同步，但在发展质量上的差距仍然较大，在个别方面甚至有扩大的趋势。要抓住农村中小金融机构发展势头强劲、改革承受力较强的有利时机，尽快将监管工作关注点从帮助推动其加快业务发展，消化历史包袱，转向督促指导加强内部管理，转换经营机制上来，为其科学转型奠定坚实基础。

　　一是清晰发展战略，实现差异化发展。农村中小金融机构的根在农村、在农民、在农业，离开“三农”势必成为“无源之水，无本之木”。为此，对农村中小金融机构这类特殊机构，必须要加强业务导向监管。督促其长期保持以县域为中心，以“三农”为重点的市场定位，注重发挥自身服务网络、产品体系和专业人才的比较优势，确定发展战略和经营目标。要扬长避短，回避参与已呈现过度竞争态势的城市和大企业业务，深耕农村市场，细分行业和客户，创建针对性强的服务模式，打造服务品牌，巩固提升竞争优势。

　　二是注重发展质量，实现内涵式增长。农村中小金融机构经营管理粗放的问题较为严重。从根本上改变这一状况，亟须转变规模扩张的外涵式发展模式，走质量提高的内涵增长之路。要切实加强战略监管，当务之急是要抓住绩效考核指标体系这个关键。要指导农村中小金融机构调整绩效考核取向，减少规模指标的权重，取消存款时点指标的考核，提高效益指标、长期性指标的比重，增加延期支付的内容，使管理者关注长期发展质量和效益，减少短期行为。有条件的机构，要督促其增加非财务指标的考核要求，将客户服务质量、员工素质和社会满意度等内容纳入考核体系。

　　三是强调风险管控，实现稳健运行。对于银行业金融机构来说，追求科学发展最重要的一点就是要实现业务发展和风险防控的科学平衡。风险管理一直是农村中小金融机构的一个短板。要督促引导其加快建立全面风险管理机制。今后一个时期，重点是要借助新资本协议实施这个契机，抓住良好的公司治理、完善的政策流程和有效的系统管理这三大基石，大力推进经济资本管理、流程银行改造和先进的风险计量方法，促进全面提高风险管理水平和经营发展的精细化转型。 (中国银监会合作部主任 姜丽明)

　　（责任编辑：何欣）

　　

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