《中国经济周刊》记者 邹锡兰I广东报道

　　6月8日，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》公布。《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

　　面对这一全新的发展规划，许多人充满疑问：各功能区之间的利益如何平衡？官员如何考核？不同功能区会否享受不同的政策？等等。

　　而早在两年前，广东省云浮市便以云安县为试点，规划主体功能区，以“主体功能扩展”实现城乡协调发展。“让该干什么的地方就干什么，让能干什么的人就干什么。”云浮市委书记王蒙徽说。

　　“我们不可能走珠三角的老路”

　　云浮是一个典型的粤西欠发达山区，距离广州139公里，1994年从肇庆市独立出来，成为广东省最年轻的地级市；现有人口282万，其中农业人口占七成，“八山一水一分田”， 人均耕地只有0.4亩。“云浮同时还是水源保护区和广东省的生态屏障地区，面对资源、环境、政策等方面的硬约束，我们已经不可能走珠三角的老路。”王蒙徽说。

　　2009年，云浮以云安县为试点，开始了个性化的县域农村综合改革试验。改革的模式是，规划主体功能区，以“主体功能扩展”实现城乡协调发展。

　　所谓主体功能区，是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，从开发的角度，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。一直以来都是一个国家宏观层面上的概念，也是国家国土空间开发的一种思路。

　　云浮把这个长期使用于国家级层面的概念拿到了市县级领域，并向乡镇延伸。

　　作为改革试点的云浮市云安县，共有8个镇，2009年被划分为三大功能区：把云浮循环经济工业园所在地的六都镇列为“优先发展区”；把国道324线途经的石城、镇安二镇列为“重点发展区”，大力发展石材、环保电池等产业，成为县域经济后续发展的支柱；而生态良好、经济发展薄弱的南盛等五镇则被列入“开发与保护并重示范区”。

　　其中，“优先发展区”的发展定位是打造“工业新城、港口新城、绿色新城”，成为云安循环经济发展的支撑点。“重点发展区”的发展定位是打造工业聚集区，逐步确立经济发展第二极的地位。“开发与保护并重示范区”的发展定位是打造全县的重要生态屏障、水源涵养区、人与自然和谐相处示范区、农村综合改革先行区。

　　“六都原来的开放程度相对于其他几个镇比较高，一直以来都是经济中心。”云安县委书记金繁丰告诉《中国经济周刊》，试点两年来入园项目达51个，投资近100亿元，以先进石材基地等为主的云浮循环经济工业园区，在2010年用仅占全县1.09%的土地面积，创造出该县83.5%的地方财政，构筑起该县的经济血脉。

　　镇与镇之间的利益平衡是个大问题

　　如何平衡发展地区与保护地区的利益、平衡镇与镇之间的利益是个大问题。尤其是那些被列为立足于生态保护的乡镇，利益如何保障？

　　云安县采取的办法是：通过财政统筹，在8个镇之间，建立利益共享机制、财政保障机制，真正实现“税收共享、财政保障”。两年来，云安县主要靠六都镇优先发展区的循环经济工业园来支撑整个县的经济发展。“这个园区所产生的财政税收占了全县的80%以上，每年我们将这个园区税收增量的20%拿出来在8个镇之间进行税收共享。”

　　2010年，云安县各镇的保障运作经费平均为170万元，除此之外，还有781万元的镇级财政奖励，经济园区税收共享192万元，行政村运作经费也由县财政统筹，乡镇从财政这个最头痛的问题上松绑了，民生的工作得以有序高效地开展。。

　　“170万完全可以解决一个镇的正常运转。”金繁丰说，无论优先区也好，或者是保护区也好，财政的保障都是一样的，利益都是一样的，不存在彼此之间你好或者我不好的问题。他们都不需要去招商引资。

　　与此同时，人权、事权和财权等“三权”被下放到乡镇。在金繁丰他们看来，要使主体功能拓展能够真正推行下去，很重要的执行主体在乡镇，而依中国乡镇目前的状况，其施政能力不足以适应这个要求，因此通过下放权力，来强化乡镇的施政能力。

　　本着“能放则放，该放必放”和“责、权、利相一致”原则，云安县把部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，主要下放“三大权力”：一是逐步扩大乡镇应有社会管理事权，把14个县直部门的72项职权下放给乡镇，强化其管理职能和服务功能。二是逐步扩大乡镇应有财权，除县对镇的公共服务支出给予全额保障外，逐步提高乡镇税收返还比例，最高给予超增部分100%的奖励。三是逐步扩大乡镇应有人事权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。

　　并且，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，设置47个共同指标和13个类别指标，并科学设置分值权重，以相同的指标内容、不同的指标权重，实行分类考核，将考评重点放在功能职责要求上，体现权责一致。从2009年的考核情况来看，属“开发与保护并重示范区”的高村镇综合得分位居首位，充分体现了“功能发挥好，考核得分高”的特色。

　　至此，云安县在利益共享机制、财政保障机制、考核激励机制三方面实现了真正意义上的体制创新。

　　“这使得镇与镇之间在政绩考核上不会有意见，相反，大家感觉都能够在同一起跑线上。以前那些感觉永远也不可能在政绩考核上排在前面的镇现在也有机会排在一、二名了。他们感觉到这样的竞争才是合理的竞争。”金繁丰告诉《中国经济周刊》。

　　地处深山的南盛镇，因生态良好、经济发展薄弱，被列入了开发与保护并重示范区。过去由于镇村干部都身背GDP指标的考核，不得不引资办厂，但因为交通不便、信息不畅等原因，南盛镇引进的12家企业全部倒闭，负债累累。

　　现在，镇村正常运转经费由上一级财政提供足额保障，按照开发与保护并重的要求，他们将精力放在了发展特色农业上，如今的南盛镇变成中国砂糖橘第一镇，人均收入近8000元。当地干部再也不用为拉项目、找资金、借钱发工资而忧心忡忡了。

　　“以前他们不能干的事情也硬要他们去干，不是发展工业的硬要去发展工业，工业肯定上不去，但是环境也破坏了，破坏性开发还会损害群众利益，与民争利，造成党群干群关系紧张。”金繁丰说，现在通过划分主体功能区，进行面上保护，点上开发，各功能区之间形成了优势互补、错位竞争、有序竞合的关系，经济社会得以和谐发展，有效地解决了经济发展和生态保护的矛盾。“这两年多来，我县新上项目达100亿元，比我们建县以来项目投资的总和还要多。”

　　始于2009年以来的云安农村综合改革，既创新了社会管理方式，又转变了经济发展方式，成效显著。2010年，全县地区生产总值增幅达16.3%，超全省平均水平，比上年提升4.1个百分点；财政综合增长率达40.01%，位居全省第10位，比上年提升46位；地方财政一般预算收入增长33.92%，税收收入增长27%，多项经济指标持续高位运行。

　　目前，云浮市正在全市深化和推广以“主体功能扩展”为抓手的农村综合改革模式。

　　“改革的核心是行政管理体制。过去的县域改革不成功主要因为没有解决两个问题：第一，没有解决功能定位与调整的问题；第二，没有解决体制机制的问题。”农业部政策法规司原司长郭书田说，云安县完成了一个很好的探索。“市放权给县，县放权给乡镇，解决了在行政管理系统中人权与事权的分离、事权与财权的分离问题，这是行政管理体制改革的一个核心问题。另一方面，在工业化和城镇化加速过程中，没有使农业现代化滞后，这也是非常难能可贵的。”

　　根据云浮方面透露：广东省政府已经出台了《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》，在广大山区县市推广云安县农村综合改革的做法。