钟帅 张慧卉

　　今年全国将开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1000万套，建设规模创历史之最。力度前所未有，规模前所未有，挑战也前所未有。临近年中，从各地反馈的建设进度来看，开工率大多尚未过半：截至5月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工340万套，占计划的34%。“保障房建设进度太慢”的质疑声不断。由此也引起了人们对于保障性住房的定位、政府应该扮演的角色，以及建设资金来源的热烈讨论。

　　保障房建设受困于资金瓶颈

　　强化住房保障，是完善我国住房制度的必然之举，与经济上的“扩内需”相结合，颇有一举两得之效。然而，也有让人担忧的地方。

　　首先，保障房和商品房之间的界限模糊。由于住宅产品门类偏多，部分产品的边界有些模糊，比如普通商品住宅、限价房和经济适用房等。商品和非商品的界限模糊引起了政府对房地产投资的界限亦模糊不清。

　　其次，地方政府在住房保障中承担的财政责任过重。据住建部估计，2011年全国保障性住房将投资1.3万亿元左右，其中有5000亿资金将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集；同时，这5000亿元的投入还不包括地方政府无偿划拨土地的成本，也就是说，保障房的建设不仅增加了地方政府的支出，还将使其减少土地出让金的收入，而这原本是地方政府很大的一块财政收入来源，这使得原本经济上不堪重负的地方政府更加举步维艰。

　　最后，保障性住房建设资金存在巨大缺口。根据相关评论，目前保障房解决资金确定的途径有三方面，一是中央财政拨款约占总投资的10%；二是住房公积金贷款约为10%；三是各地政府土地出让金中划拨10%至20%。但据统计，这三项合计为4838亿元，距离1.3万亿元还缺8162亿元，即使某些地方政府土地出让金划拨达20%，则缺口至少也达5462亿元。

　　解决问题的思路

　　 首先，合理确定政府房地产的投资边界。政府应首先集中力量建设公租房和廉租房，基本覆盖最低收入和低收入两类收入家庭，兼顾部分中低收入家庭。在保障了中低收入人群住房权利的基础上，把剩余的部分还给市场，同时加强政府对房地产市场的规范和管理，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。

　　其次，理顺中央政府与地方政府的分工协作关系。在保障性住房建设的问题上，一方面，应缓解地方政府提供保障性住房对财政支出与财政收入的双重压力；另一方面，加强中央政府对地方政府的监督考核机制。例如，中央政府强调保障性住房建设的开工数和开工率的要求，而没有提到入住率。工程开工相对是比较容易的，可以把后续资金及其他问题先放在一边，为地方政府按时完成任务减少了难度。如果将入住率也加入到地方政府的考核范围，那么将更严格地监督地方政府的行为，更有效地考核其成绩。

　　再次，保障性住房建设所需资金应该充分运用资本市场的力量。从市场规模和承载量来看，企业债券市场完全是有能力满足这一需求的。在2010年，包括短融、中票、企业债等在内的各类企业债券发行规模达到1.72万亿元。在当前党中央、国务院进一步提高直接融资比重要求的指导下，未来企业债券市场仍将快速发展，可以弥补保障性住房建设中的部分资金缺口。同时，目前保险资金可用余额也达到5.04万亿元，巨额险资参与保障性住房建设的意愿也比较强烈，这一渠道也要积极利用。

　　此外，房地产信托基金作为一项金融创新产品也应充分利用，为保障性住房建设提供充足资金来源。公租房是能产生现金流的优质资产，可以作为资产证券化的基础产品，以此促进公租房建造规模的迅速扩大。无论是在欧美还是日本、韩国等，资产证券化都已规模巨大，但在我国却严重发育不良。对于公租房的资产证券化，可以探索建立房地产信托投资基金，以公共租赁房“打包抵押”的方式，使得原本流动性不足的保障性住房资产转化为流动性良好的证券，促进民间储蓄向投资转化。