《中国投资》赵沛楠

　　身具调控工具属性，并成民生符号性产品的保障房，注定在聚光灯下成长。

　　自2010年5月19日，住房和城乡建设部(下称住建部)与各地政府签订《2010年住房保障工作目标责任书》以来，新建580万套保障房就被置于公众视线的焦点，而2011年建设计划中，这一数字更被调整为1000万套。

　　巨大体量保障房建设所必须的1.3万亿资金从何而来，已经成为中央和地方、财政拨款和社会资金博弈的焦点。地方政府融资平台、社会资本代建合作以及银行、基金等金融工具的加入使得这场博弈愈发纷繁复杂。

　　路径徘徊

　　廉租房建设资金的剩余和越来越多的城市选择不再建设经适房等因素直接导致今年公租房的建设规模位居首位

　　2010年12月，住建部将2011年保障性住房建设计划上调至1000万套，超出2010年580万套年度目标的72%。这已是住建部连续第三年大幅上调保障房开工数字——2008年保障性住房确认的建设规模仅为100多万套。

　　当时，住建部政策研究中心主任陈淮曾在公开场合表示：1000万套保障房是明年的新增建设计划，而并非是“滚动数字”。“这个数字很惊人，中国一年的商品房竣工量也不过600万套”。

　　而要完成这一“巨量目标”，保障房建设的路径设计与机制保障，就成为各地不得不做出选择的重大问题。

　　住建部上调2011年保障房开工计划的通知下发后，各地被迫修改此前制定的保障房建设方案。住建部要求各地在调整之前上报方案时，尽力增加公租房建设任务。

　　住建部政策研究中心副主任秦虹告诉记者，廉租房一般面向城市户籍低收入家庭。地方政府通过建设、货币补偿和公房减租等方式，完成“应保尽保、全覆盖”的保障目标难度并不大，有些地方甚至出现了廉租房建设资金的剩余；而经济适用房当前在绝大多数城市均倾向于“定向分配”，由于在分配及退出环节饱受争议，有些地方甚至提出不再建设经济适用房。

　　“正因如此，今年公租房的建设规模将最大。它包括两部分：一是园区性质的公租房，主要由企事业单位利用自有土地自建，或是园区政府为企业职工配套建设；二是城市内的公租房，针对收入介于廉租房和经济适用房二者之间的‘夹心层’人群以及在城市工作一定年限的外来务工人员”。秦虹说。

　　鉴于公租房在保障性住房体系中份额不断扩张的政策推力，原住建部住房保障司司长侯淅珉在接受《中国投资》杂志专访时曾经表示，“廉租房和公租房今后将逐步实现并轨的趋势已经显化”。

　　在一些较早实践公租房政策的城市，廉租房和公租房在土地使用、资金来源和房源管理层面已出现事实上的融合。财政部此前曾发文称，“允许各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，将土地出让金净收益、公积金增值计提、廉租住房保障专项补助资金用于发展公租房”。国土资源部、住建部也在联合下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中提出，探索公租房用地“逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径”。

　　全保障挑战

　　各国经验表明，适度的公租房支出，不会给政府带来很大负担。然而目前很多地方采取的“全保障”模式势必会对政府财政资金带来挑战

　　1000万套保障房的计划对市场预期构成强烈冲击，但更多的人对目标的落实心存疑虑。

　　因为，很明显1000万套保障房计划的出炉，在某种程度上揭过了社会对2010年580万套保障房完成不力的追问。

　　临近“十二五”开局之年，各地政府积极“备战”保障房的姿态格外高调：上海“十二五”期间计划新建住宅约1.3亿平方米，各类保障性住房将占新建住房总套数的6成；天津“十二五”期间将新建各类保障性住房45万套，3100万平方米，新增享受租房补贴家庭7万户。南京、济南和西宁等省会城市也通过地方媒体发表了内容相似的保障房“宣言”。

　　但是，从公开资料中记者获悉，兰州市2010年廉租房建设任务是4316套，截至9月初，开工只有254套，开工率尚不足10%。为此，兰州方面曾被省政府点名批评。迫于压力，兰州市提出“百日会战”口号，突击开工保障房建设。同期，有媒体报道称，北京、深圳等多座城市的保障房工地，均存在“抢进度”“临时抱佛脚，象征性地开工”现象。

　　保障房正常的建设周期是2-3年。也就是说，2010年的580万套保障房大规模上市，形成有效供应的时间应该是2012年前后。这也意味着，2011年的1000万套保障房大规模落地至少要等到2013年左右。3年之后，如此大体量的类似房屋集中上市是否符合市场需求及有无此必要等问题，目前仍无定论。

　　在华远地产公司董事长任志强看来，各国经验表明，适度的公租房支出，不会给政府带来很大负担。然而目前很多地方采取的“全保障”模式势必会对政府财政资金带来挑战。

　　市场筹资探索

　　保障房建设骤然提速所催生的巨大建设资金缺口已经获得央行、银监会等部门的表态。各部门纷纷表示正在研究制定支持保障房建设的贷款政策，积极支持经济适用房、限价房、公租房、棚户区改造等。

　　因此，借助社会资本、银行信贷以及资本市场服务于公租房建设，是当前保障性住房体系制度设计面临的重要课题。但其核心难点在于，如何使作为公共品的公租房满足市场对投资品的要求。

　　随着保障房建设“主力军”从经济适用房转向廉租房和公租房为主，保障房公共性愈甚，相应吸引社会资金的能力也更加薄弱。

　　记者采访中切实了解到，全国多地的非政府资金筹集并不顺利，政府“唱独角戏”的不在少数。长期研究保障房建设的住建部政策研究中心副主任王珏林对此深表担忧：企业要考虑成本核算和投资风险，不赚钱就理所当然不进入。而地方政府有中央制定的硬任务，没有钱也只能“千方百计”将这部分资金填上。

　　并不是没有成功的案例可供借鉴，上海市浦东新区的公租房项目成功引入泰康保险资产支持，被视为保障房吸引民间资本的一次突破；北京市也已经会同国土资源部，特批“集体用地建设公租房”的试点方案，该方案将为北京市此前提出的“鼓励企业、园区和农村集体利用自有土地建设租赁用房”提供更充分的政策依据。

　　但在更大范围内，虽然有一些金融机构和投资机构对涉足保障房建设融资表示出“兴趣”，但涉及到操作层面，银行界人士在接受采访时直言不讳告诉记者：保障房建设耗资大，周期长，贷款回收不确定性较大。因此，大多处于初期探索和观望阶段。

　　而企业作为社会资金的主要载体，其参与的积极性如何，也被认为是社会资金进入保障房建设积极性的“风向标”。

　　但实际情况却并不乐观。万科在广州的公租房项目“万汇楼”运营3年仍未找到合理的盈利模式。王珏林认为，当前，各方一方面应当担当起保障房建设的社会责任，一方面还需加快探索保障房盈利模式，吸引更多社会资本。

　　“对于不少中小城市，公租房的融资压力不小”，接近住建部的消息人士向本刊记者表示，“若不能解决长期资金的投资问题，公租房很可能将来被卖掉，以缓解地方政府的财政压力”。

　　2010年11月初，重庆市市长黄奇帆曾表示，重庆需提供4000万平方米公租房，以满足约200万人的住房需求，总共需约1000亿元的投资。

　　黄奇帆称，1000亿元中，政府将投入30%的资本金，由土地出让金收入、对高价房的税收、土地储备收入等来负担；此外70%要依靠市场融资，包括商业银行贷款、保险资金、信托、债券等。黄奇帆称：“市场融资形成的利息，可以用公租房的租金来平衡。这是一个信用很好的投融资平台”。

　　不过，很多业内人士认为这过于乐观了。有专家分析，从目前重庆的土地出让净收益、公积金和中央财政补贴等指标看，至少有数百亿元资金缺口，现在成熟融资模式并未成型。

　　引人注目的是，重庆允许公租房使用满5年后，可按市场成本价出售，只是转让时仍由公租房管理局回购。

　　这一可售条款，有助于政府回笼资金滚动开发，但可能的威胁是，使得公租房失去其公共品属性。因此，不乏反对者。一位不愿透露姓名的专家便认为，公租房产权必须掌握在政府手中，只能租，不能售。否则，就会变成政府补贴部分人进行房产投资。这既会制造腐败，也会扰乱市场，此前经济适用房的方向，就是错的。

　　“保障房项目保持合理的盈利空间，是吸引社会资金进入的重要前提。没有合理的盈利模式，一切介入都是盲目，倒不如由国家一力解决”，国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘琳博士对记者说。

　　政策预期不明朗同时增加了房企参建保障房的顾虑。眼下公租房的优惠政策、土地出让条款等都还没有全国性的统一标准，加上保障房项目退出机制还不完善，这使收益率有很大不确定性。

　　7部门制订的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》2010年6月便正式公布，但截至目前各地在土地供应、标准制定、资金筹措等各方面细化政策出台进度不一。

　　上海易居房地产研究院杨红旭表示：“必须建立完善保障房建设的法规和市场机制，确保公租房等尽管租金较低，但是社会资金一旦投入就能获得长期稳定的收益”。

　　此前采访中，复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰也告诉记者，为鼓励社会资金进入保障房建设领域，财税方面应给予保障房参建企业税收优惠或减免；金融方面给予企业政策性长期贷款和一定的财政贴息。土地供给方面，政府可给予参建保障房的企业一定幅度的土地出让价格优惠，同时允许适当提高容积率等。

　　王珏林同时认为，目前我国社会资金介入保障房建设的运营模式仍处于探索和起步阶段。政府应当承担起主导作用，合理引导央企、国企承担必要的社会责任，带头参与，率先探索可持续的开发建设模式。

　　

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