21世纪经济报道 张晓玲 三亚报道

　　核心提示：随着大量保障房的即将上市，保障房的分配机制是个无法躲避的严重问题。

　　保障房从未像今年这样受到如此关注。在宏观经济中，保障房建设对于全年GDP的拉动作用也逐渐凸显。年初以来，资本市场上的保障房概念股以及相关的建材、水泥、机械等题材股轮番上扬，昭示了一个不同于以往的房地产双轨制时代的到来。

　　7 月初，总理温家宝再次强调，1000万套保障房开工建设是今年的硬任务，必须完成。这给地方政府带来极大的压力，在土地出让金完成率不甚理想的上半年，地方极力探索各种吸引民间资本的方式来带动保障房建设，房地产上市公司投资、借助地方融资平台发债是其中的一大块。此外，充裕的民间资本也在寻求保障性住房资产证券化的通道，相关机构的尝试正在积极实施之中。

　　未来，中央投资、地方筹资以及民间资本介入，将形成一个保障房融资的新格局，而相关机制需要尽快建立。多位业内人士及上市公司高层对本报记者表示，参与保障房建设利润率和收益率较低，因此需要有关部门做出更多的政策性优惠或补贴。

　　地方政府难扛重任

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生指出，2009年靠商品房刺激政策拉动GDP 增长1.77%，对经济增长贡献率19.4%；2011年要靠保障房拉动GDP 增长1%，投资1.3万亿。靠房地产拉动经济也是要双轨制，这一次是保障房担纲。

　　据住建部估计，2011年全国保障性住房将投资1.3万亿左右，其中有5000亿元资金将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集；这5000亿元的资金投入还不包括地方政府无偿划拨土地的成本。

　　目前看来，地方政府承担了保障性住房的主角。但是，许多地方政府的财力已经捉襟见肘。根据2010年财政部数据，如果将中央政府对地方税收返还和转移支付收入排除在外，2010年全年地方财政本级收入约4.1万亿元，而国有土地使用权出让收入达2.9万亿元，约占总收入的71%。

　　根据最新公布的数据，地方政府融资平台的债务已经超过10万亿。如果无偿划拨保障房用地，以及将土地出让金的10%严格用于保障房建设，将使得原不堪重负的地方政府更加举步维艰。

　　“如果不动员民间资本的话，地方肯定是扛不起保障房任务的。”美的中国事业本部空气能热水机销售总监邵洪杰表示，1000万套保障房总投入1.3万亿元，这只是建安费，如果加上土地成本至少还要增加1万亿元。

　　在此背景下，保障房允许地方发放企业债。最近国家发改委发布通知，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和从事保障性住房建设项目的企业，通过发行企业债进行保障性住房项目融资，并优先办理核准手续。

　　建银精瑞董事长李晓东认为，目前地方政府筹建保障房的资金缺口非常大，适当发行一些债券是一个很好的方法。“但现在地方政府的债务超过10万亿，这对银行体系造成了很大风险，发行企业债最重要的是控制好规模，不能一哄而上。”

　　7月2日，国家发改委与小城镇发展中心主任李铁在博鳌·21世纪房地产论坛上表示，保障性住房建设中有不可规避的金融风险，各个地方政府为筹集保障资金，创新融资，但此后的还本付息如何保障，依然是个疑问。

　　包括北京师范大学教授钟伟在内的多位学者认为，未来要想完成“十二五”期间建设保障性住房3600万套的任务，必须要重新梳理中央政府与地方政府的财税体系。

　　民间资本进入的障碍

　　地方负债不能太多，引入民间资本成为另一筹资来源。

　　“保障房的建设资金、开发模式、政策配套、产权结构等方面，都需要政策进一步明晰，”金地集团董事长凌克说，保障房对地产企业的吸引力不足。目前很多地产企业参与保障房建设，利润水平都比较低，甚至是赔本赚吆喝。凌克认为，要使得企业有积极

　　性，需要灵活、创新的公共政策安排。

　　万科总裁郁亮也对记者表示，企业参与建设保障房，还没有形成一个好的赢利模式，万科在广州的万汇楼公租房试验，郁亮称要57年才能收回成本。配合政府做保障房，正常利润是3%-5%，但如果由政府提供的购房名单晚了6个月，那么被推迟6个月交房的成本利息是多少？又比如，政府的财政拨款没有及时到位怎么办？等等，这些问题都不是很清楚。

　　除了企业直接参建外，租赁性保障房的资产证券化、房地产信托基金也是吸引民间资本进入保障房建设的形式。记者获悉，中国首个公租房基金——建银精瑞公租房建设投资基金即将成立，目前方案已报送国家发改委和住建部，首期拟募集100亿元。未来3年内，将在全国范围内选择符合条件的项目，投建数百万平方米的公租房。

　　据基金发起人李晓东介绍，该基金收益率主要受到四方面因素影响，首先是房源取得的成本，这包括买地以及建安成本；其次是租金价格，因为租金定得太高，起不到保障的作用，但租金太低，其收益率也就无法维持基金发展；第三是政府的支持力度，希望政府能提供税收优惠以及贴息；第四是基金退出机制。

　　“我们预计收益率大多数情况下能在5%-12%之间，不能低于5%”，李晓东表示。

　　对于公租房的资产证券化，中国银行间市场交易商协会的钟帅认为，由于公租房商业收益偏低，证券化过程中客观上需要政府予以适度补贴。但目前从各地的情况来看，这方面尚未有具体的文件或措施。

　　退出机制不明

　　随着大量保障房的即将上市，保障房的分配机制是个无法躲避的严重问题（相关报道见今日28版）。虽然各地首先考虑的是如何完成今年的开工率，但作为保障房体系的一部分，退出机制的建立问题也接踵而至。

　　从香港、新加坡等地的经验来看，入住保障房后如何退出也是一个问题。保障房保障的群体不应该是固化的，而是流动的，因为每年都会有一些符合申请资格的人新进入待分配，而不再符合条件的那部分人，应该腾退保障房。

　　上述国家和地区针对这一问题，已经有成熟的分配审核、退出以及监督惩戒机制，而这些，即使是在目前内地保障房建设进展比较顺利的城市，也看不到。

　　郁亮认为，商品房与保障房的双轨制必须区分清楚，哪些人是通过市场自己解决，哪些人群需要政府照顾安排解决，需要政府保障的这部分有哪些是通过经适房、安居房完成，哪些是通过租赁完成，但这些不同人群的进入和退出机制，现在基本缺失。

　　万科执行副总裁毛大庆表示，他去走访很多保障房小区，租赁性住房的住户搬进去是出不来的，他们说，“长时间住棚户区，现让我住进（租赁性住房）来了，再让我搬到哪里去？”这类问题将来怎么办？目前没有建立良好的退出机制。

　　此外，现在对保障性住房，尤其是廉租房，仍然是最低收入人群的居住区，怎么管理，是集中居住还是分散居住，其交通行为模式到底是怎样的，衣食住行、医疗教育又如何安排，这些问题都没有搞清楚。

　　天鸿地产董事长柴志坤认为，保障性住房并不是真的缺钱和地，现在关键是要有真正能够达到保障房建设要求的机制，即建立民间资本介入保障房的机制，在这个机制中，中央、地方、企业，各自需要将自己的角色扮演好。

　　对于开发商来说，万科、保利地产等均对本报记者表示，参建保障房只要不亏本，他们都愿意；对于有关部门及地方政府来说，需要对那些积极进入保障房领域的公司和企业提供便利和相关优惠，以及对建成后的房屋进行合理分配，以保障房企在不占用资金的情况下尽快退出等。

　　万科内部人士对本报记者透露，万科已经拟定了一份关于保障房建设的一整套方案建议，目前已递交至广东省政府部门以及中央高层。

　　

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