2007年3月，国家土地督察沈阳局正式成立，肩负着期望和重托，开始了东北三省一市的土地督察工作。4年多来，在国土资源部党组和国家土地总督察的正确领导下，在东北三省一市人民政府及国土资源部门的积极配合下，沈阳督察局围绕督察核心业务不断开拓创新，围绕部里的中心工作勇当尖兵，围绕完善机制不断提升工作能力，已经形成了以例行督察、审核督察、专项督察为核心，以在线土地督察、调查研究、形势分析为支撑的业务体系，建立了具有特色的国家土地督察工作方式，努力开创了东北地区土地督察工作新格局。

　　狠抓三项核心业务建设，拓展督察业务链条

　　例行督察扩面提质，实现重点区域全覆盖。土地例行督察，是国家土地督察机构集中利用一段时间，对督察区域内一个地区某时间段内的土地审批和供应情况进行全面审查和评估，如同对该地区土地利用管理领域进行全面“审计”和“体检”，经过近3年的探索，已经成为当前土地督察工作的核心业务。

　　2008年～2011年，沈阳督察局本着先行试点、总结规范、逐步推开、全面提升的原则，在东北地区经济发展较快、用地量较大的城市和地区开展土地例行督察工作，覆盖了东北三省15个重点城市和地区，土地面积占东北三省总面积的50%，经济总量占68%以上。

　　2008年，沈阳督察局以辽宁省抚顺市为试点，开展了为期两个月的例行督察，积累了丰富的例行督察经验。2009年，在总结试点工作、规范工作程序的基础上，对辽宁省盘锦市、吉林省松原市、黑龙江省牡丹江市和辽宁省大连市金州区等4个地区开展土地例行督察。2010年，土地例行督察扩面提质，实现了东北地区省会城市全覆盖，完成了辽宁省沈阳市、锦州市、本溪市，吉林省长春市、四平市、通化市，黑龙江省哈尔滨市、齐齐哈尔市、绥化市和辽宁省大连市旅顺口区等10个地区的土地例行督察工作。2011年，例行督察工作再接再厉，目前已经完成了辽宁省鞍山市、营口市，吉林省吉林市、延边朝鲜族自治州，黑龙江省大庆市、佳木斯市和辽宁省大连市等7个地市（州）的土地例行督察内外业工作。据初步统计，例行督察累计总结地方在土地管理方面的经验做法128条，发现在土地“批、供、用、补、查”五方面存在的问题63项，提出相应的整改意见及建议75项。地方政府高度重视，举一反三，认真整改，进一步规范了土地利用和管理工作，形成了一系列的制度措施。

　　这些例行督察，实现了预期目标，取得了明显成效，共追缴土地出让收入16.79亿元，收缴罚没款1.99亿元；没收违法建筑33.52万平方米，拆除违法建筑45.93万平方米，复耕土地3500亩，收回闲置土地2554亩；补充耕地41230亩，补划基本农田2974亩；给予党政纪处分132人，移送司法机关追究刑事责任67人。

　　扎实开展专项督察，重拳打击重大违法违规行为。4年多来，沈阳督察局根据媒体披露、群众举报、实地巡查所掌握的情况，对东北三省存在问题的哈尔滨、佳木斯、大庆、齐齐哈尔、七台河、沈阳、大连、鞍山、本溪、丹东、阜新、葫芦岛等多个地市开展土地违法专项督察22次，涉及土地面积7822公顷，其中耕地面积4125公顷。

　　针对大连市存在的未经批准、非法占用农用地进行非农建设，黑龙江省哈尔滨市松北区违规扩大开发区用地规模，吉林省东辽县违反土地利用总体规划和城市总体规划、违规设立经济开发区和“未批先用”，辽宁省鞍山市违规扩区、违法占地，沈阳市李相新城高尔夫球场、陨石山高尔夫球俱乐部违法用地，辽宁省丹东凤城市二龙工业园土地违法违规问题等重大典型违法违规行为，向相应省级或计划单列市人民政府发出督察整改意见书6份，要求有关省级或计划单列市人民政府纠正整改，各地政府高度重视，按照沈阳督察局提出的要求认真整改。据统计，专项督察共督促有关地方撤销违规文件15个，收回闲置土地138.74公顷，罚款10031万元，补缴土地出让金2086万元，拆除建筑物面积185.2万平方米，没收建筑物面积55.15万平方米，复垦土地面积385.87公顷，给予39人行政处分，给予30人党纪处分，追究刑事责任12人。

　　审核督察改进方式方法，不断提高效率和质量。改进审查审核方法，将审核督察关口前移到建设用地组卷、会审和供地阶段，将重心下沉到市、县一级，变被动审核为主动审核，变事后审查为事中和事后审查相结合，把倾向性和苗头性问题解决在萌芽中，快速在面上产生影响，形成对违法用地的工作压力，提高了审核督察的工作效率和质量。

　　累计抽查、审核东北三省人民政府抄送备案的农用地转用和土地征收批准文件1528件，实地抽查了216个卷宗，涉及土地面积1824.76公顷，其中耕地面积1423.79公顷。纠正了个别违反规划占用基本农田和少批多占的项目用地，协助规范了铁路和高速公路建设的临时用地管理，纠正了低价征收农民土地行为，确保了征地补偿到位，保障了公民的合法权益，保证了占补平衡政策执行到位，进一步完善了内业审核和实地核查的操作规范，保证了国家土地宏观调控政策的落实。

　　立足核心业务，积极探索开展延伸督察。一是分清责任，开展相关行业和部门的延伸督察。近两年督察工作发现，由政府和有关部门主导的土地违法违规行为占较大比重，如基础设施用地未报即用、发改部门违反用地政策立项、规划部门擅自调整土地容积率、政府融资平台违规抵押等问题比较突出。针对这些新情况和新特点，沈阳督察局在例行督察中注重查清查实土地违法违规情况，明确区分责任主体，分类指出政府、相关部门和国土资源部门的问题和责任，有利于发掘土地违法违规问题的根源，实现精准打击，切实将土地管理共同责任落到实处。二是拓展思路，适度开展审核内容的延伸督察。沈阳督察局将审核督察融入例行督察中，加大对督察区域规划计划执行情况的审查，并结合群众信访提供的线索，延伸对征地补偿情况的审查。通过延伸审查，发现一些地方存在超年度用地计划指标用地、拆分报批用地、规避法定审批权限、用地补偿不到位等问题。

　　全力参与专项行动，服务国土资源中心工作

　　以土地执法“百日行动”为契机，打开东北地区督察工作局面。在2007年开展的土地执法“百日行动”中，沈阳督察局全力投入，准确定位，认真履行监督职责，积极协调和配合三省一市政府及国土资源部门做好土地执法“百日行动”的各项工作。一是有针对性地对黑龙江省哈尔滨市，辽宁省大连市金州区，辽宁省鞍山市、海城市、沈阳市、新民市，吉林省长春市、九台市、四平市及公主岭市等地开展土地执法“百日行动”情况进行督促检查。二是抓重点地区和重大案件，“百日行动”期间对哈尔滨市松北区、抚顺市顺城区、朝阳市北票市、吉林市舒兰市、长春市双阳区等国家和省、市圈定的重点地区和重大典型案件开展全面督察整改，对少数重点地区多次上门督察督办，保证了重点地区和典型案件的查处工作基本到位。三是严格整改要求和标准，按照“既处理事，又处理人”的原则抓落实。东北地区在“百日行动”期间共清理出三类土地违法违规案件1568件，涉及土地面积140447亩，立案查处1482件，结案1449件，自行纠正86件，立案率100%，结案率97.78%；共收缴罚没款16605.6万元，拆除地上建筑物和其他设施15.94万平方米，核减违规扩区面积1.391万亩，退还土地面积2071.58亩，移交纪检监察机关188人，给予党纪政纪处分110人，移送司法机关81人，追究刑事责任10人。

　　服务大局，强力推进“双保工程”深入开展。该局多次派员深入辽宁、吉林、黑龙江省下辖的市、县，对东北地区“双保工程”工作开展情况进行全面督促检查，分阶段召开调度会议及专题工作会议，听取汇报，研究措施。始终坚持以“双保工程”为主线，全面开展建设用地需求摸底，准确掌握用地需求，及时总结了辽宁省用地计划分段评估和分段调剂，坚持“土地跟着项目走，项目跟着年度计划走”的做法，结合黑龙江省注重内涵挖潜、积极盘活存量，即“计划指标保重点，一般项目靠挖潜”的经验，在督察区域内推广。总结推广了沈阳市沈北新区政府分级保护耕地责任目标考核、纳入区委区政府目标政绩考核体系、实行党政齐抓共管、“一票否决”的做法，助推了耕保责任落实，深化了责任书内涵，强化了纪律责任。及时发函提醒地方政府，注意基础设施建设“未批先用”等苗头性问题，有针对性地约谈了3个地方政府负责同志，有效防止了搭车等违法用地现象的发生。及时对东北地区“双保工程”开展的调研宣传工作进行评估，以专项督察遏制违法用地现象抬头，以审核督察促进用地秩序好转，以例行督察全面深化“双保工程”成果。

　　以完善耕地保护目标责任为核心，深入开展督促检查工作。沈阳督察局始终把加强督察区域内耕地保护目标责任制落实情况作为重中之重。通过日常巡查、与地方人民政府共同开展构建保障和促进科学发展土地管理新机制试点、督促省级人民政府与地市人民政府签订耕地保护目标责任书、参与省级人民政府耕地保护责任目标考核等方式，对耕地保护目标责任制落实情况进行全面监督检查。积极配合并参与由国土资源部、农业部和国家统计局组织开展的年度省级政府耕地保护目标责任履行情况抽查工作。常态化开展土地利用年度计划执行情况督察。

　　在“双保工程”中狠抓土地调控政策监督落实。一是督促地方政府落实保障性住房用地计划。2010年，沈阳督察局派出督察组进行实地监督检查，辽宁省保障性住房供地同比增加近4倍，吉林省供地总量增加近50％，黑龙江省保障性住房用地得到了较好落实。二是督促地方政府加快处置闲置房地产用地。2010年，深入开展闲置房地产用地清理专项行动，向三省人民政府发出《整改意见书》，要求抓紧组织进一步核实闲置房地产用地和违法违规用地情况，加大整改处置力度，促进闲置土地加快处理和利用。三是严格监督地方人民政府执行国家土地调控政策和产业政策情况。将违反产业政策批地供地等违反土地调控政策的行为作为重点督察内容，对“两高一资”、产能过剩和重复建设项目供地加大清查力度，督促地方政府及时纠正整改。四是立足守红线促发展，着力解决民生问题。如在长春市例行督察中，督促地方政府补缴被征地农民社保资金1.23亿元，妥善解决了4554名被征地农民的基本养老保险问题，有效保障了被征地农民的长远生计。在沈阳市例行督察中，督促沈阳市从2011年1月1日起，将居住用地的土地使用权出让年限由50年统一调整为70年，维护了消费者权益，受到市民的欢迎和好评。

　　不断完善工作机制，促进与地方政府的良性互动

　　敢于碰硬，主动约谈政府一把手，把整改工作上升为政府行为。沈阳督察局主动约谈例行督察地区所在地市政府一把手，强调政府主要负责同志是土地管理的第一责任人，负有不可推卸的主要领导责任，面对面地指出问题，提出整改要求，使政府及相关部门受到震动。约谈后，有关地方政府成立了以政府主要负责同志为组长的整改领导小组，形成了政府领导、部门配合的良好局面，有效推动整改。

　　创新整改工作方法，“边督边改”成效立竿见影。沈阳督察局坚持督察检查与督促整改同步，对在例行督察期间发现的重大问题，要求地方政府立即进行整改，使存在的问题快速得到解决，更加突出了督察工作的实效。例如，在黑龙江省哈尔滨市例行督察期间，督察组及时叫停哈尔滨科技创新城未报即用和边报边用行为，督促其纠正整改，保护耕地1.57平方公里。

　　以构建长效机制为抓手，积极推进共同责任目标，不断提升土地利用与管理水平。在与地方政府和国土资源管理部门沟通的基础上，印发《土地管理长效机制建设联系试点工作方案》，并与地方政府共同研究实施办法，不断总结典型经验。登门协助地方政府解决在实施中遇到的困难和问题，充分调动地方政府在土地利用与管理上的两个积极性，确定鞍山、长春、大庆等7个地区为试点城市。2008年，在长春市召开了经验交流会，推广了试点地区经验。2009年，开展了长效机制建设推进情况调研，总结推广了预防、查处、监管和部门联动方面的经验、做法。2010年，为贯彻落实15号令，构建土地执法监管共同责任机制，先后与黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市人民政府召开联席会议并签署《构建土地执法监管共同责任机制框架协议》。目前，三省一市政府与市（县）政府分级签订目标责任书，制定贯彻落实15号令的具体措施，建立政府领导、部门各司其职的土地管理共同责任机制，加大土地执法监管和查处整改力度，对违法用地突出的地区开展问责，坚决遏制违法用地反弹。

　　建立高层通报和磋商机制，最大化提升督察效能。2010年，沈阳督察局首次将督察工作成果向辽宁省、吉林省、黑龙江省省长和主管副省长通报，反馈了督察工作中发现的主要问题，并要求省政府高度重视，严格督促有关地方人民政府依法依规严肃整改查处，按时保质完成各项整改工作。辽宁省省长陈政高表示，发展不能以违法用地为代价，必须整改到位，将合法依规用地摆在经济发展的首位。吉林省省长王儒林强调，发展是硬道理，依法保护和合理利用土地资源也是硬道理，整改工作绝不手软，要在体制机制上下功夫，严格依法规范用地行为。黑龙江省省长王宪魁指出，不能将违法用地、乱占乱建与保证经济社会发展混为一谈，沈阳督察局来纠正黑龙江省的问题，也是来保障和促进黑龙江省发展的。要站在全局的高度，采取得力措施，坚决抓好纠正和整改工作，进一步合理合规用好土地，保证健康发展、科学发展。东北三省政府一把手对沈阳督察局通报意见的批示指示，对地方各级政府严格土地管理，减少违法违规用地行为发挥了积极作用。

　　以信访接待为窗口，不断完善发现机制。从建局伊始，沈阳督察局就十分重视群众上访接待和处理工作，4年多来，累计接到来信来访338件，接待群众767人次。其中，转办省级以下国土资源部门233件，自行处理36件，一般线索待查69件。目前，转办案件有115件已经反馈；自行处理的案件基本上采取巡查督察和专项督察相结合、约谈与调处相结合的方式，督办整改涉地信访案件，妥善解决有关问题。通过跟踪督察和地方政府及国土资源部门的积极配合，做到了信访案件“件件有回应，件件处理清”，保障了群众的合法权益，得到了群众的一致好评。

　　夯实工作基石，为业务开展提供支撑和保障

　　适度超前，深入开展调查研究。先后开展了“两类园区”用地情况调研、东北地区施工季节短等问题带来的“未批先用”违规违法用地对策调研、节约集约用地典型经验调研、城市建设用地“未批先建”快速调研、保障性住房用地计划执行情况快速调研、东北地区耕地保护战略研究、土地储备机构职能扩权升格调研、跟踪两户研判土地督察工作形势调研、城乡建设用地增减挂钩情况调研和土地审批制度改革研究等30余项调研活动。通过调查研究，及时掌握了地方经济发展状况，总结了各地在经济发展与土地管理工作方面的成功经验及遇到的压力和困惑，不但剖析了违法违规用地的深层次原因，加强了与地方人民政府的沟通，提出了富有针对性的政策建议，形成了多个质量较高的调研成果。2011年5月报送的《国家土地督察工作实践总结和机制建设研究——以国家土地督察沈阳局为例》得到部领导的高度肯定，批示要求认真研究督察制度中的问题。

　　主动谋划，大力推进在线督察系统建设。4年多来，沈阳督察局在信息化建设方面做了大量卓有成效的工作，信息化建设的总体目标和主要任务基本实现，信息化基础环境建设取得重大进展。该局在不断完善网站举报的基础上，加强遥感影像信息平台建设，增加野外巡查次数，提高野外巡查能力，广泛收集整理与土地督察业务有关的各类资料，建立起东北地区土地督察相关数据库。加快完成局信息化基础环境、内部局域网和OA办公自动化系统建设，积极建立信息共享统一平台，实现与部“一张图”成果应用和“金土二期”工程建设的衔接。全面完成了在线土地督察系统终端和应用软件的安装、试运行和培训工作，并将自行开发的实地巡查系统运用到例行督察、审核督察等核心业务工作中，较之以往，工作速度更快、精度更高，真正实现了以信息化促进土地监管，以技术手段支持土地督察工作的目的，全面提高了督察工作质量和效率。

　　

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