化解旧债的同时，应谨防基层医疗卫生机构形成新的债务

　　【背景】“新医改”正面临基层医疗卫生机构负债的挑战。日前，国务院办公厅发文称，为“促进基层医疗卫生机构建立新的运行机制”，将用两年左右时间全面清理化解基层医疗卫生机构的长期债务。

　　这份题为《关于清理化解基层医疗卫生机构债务意见的通知》（下称《通知》）由发展改革委、财政部、卫生部联署，国务院办公厅转发。《通知》指出，随着基本药物制度在基层全面实施，“以药补医”机制逐步扭转，基层医疗卫生机构历史债务问题凸显，已影响到基层医疗卫生机构的正常运行。

　　卫生部全国卫生财务年报数据显示，截至2010年底，中国乡镇卫生院和社区卫生服务机构长期负债分别为55亿元和3.5亿元。

　　那么，上述文件能否有效化解基层医疗卫生机构债务，并防止形成新的债务？

　　卫生部卫生发展研究中心研究员王禄生认为，在“新医改”进程中，乡镇医院和社会卫生服务中心的负债已成为一个亟待解决的难题。目前，全国基层医疗卫生机构的负债不足60亿，分布于全国近3000个县（市、区）。“按《通知》要求，各级政府只要下定决心，两年时间化解这些债务，应该是可以实现的。”

　　据他分析，基层医疗卫生机构的债务，乃是长期累积而成。其主要原因有四：一、在基本建设投资时，单方造价过低，投资预算不足，超支部分形成了债务；二、一些由中央投资、省、县级财政配套投资的项目中，有些县级财政投入不到位，导致负债建设；三、由于县级财政配套资金不能到位，基层医疗机构被迫自筹建设资金，形成负债；四、一些基层医疗卫生机构在基本建设中，随意扩大建设规模，提高建设标准，举债搞建设。

　　在王禄生看来，债务问题在“新医改”实施前问题并不突出，但由于“新医改”要求基层医疗卫生机构实行基本药物制度，并实行药物零差率销售，以往占基层医疗卫生机构收入大半的药品利润收入没有了，其偿还债务的能力大大削弱。

　　同时，由于基层医疗机构实施“收支两条线”制度，收入全部上缴，支出由财政预算安排，这使其彻底丧失偿还债务的能力。目前，很多基层医疗卫生机构背着沉重的债务，难以正常、可持续运行。

　　王禄生指出，此次《通知》提出：“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”，相关政策措施较为务实，具有可操作性，对化解基层医疗卫生机构会有积极影响。在他看来，上述文件列出了五个偿债渠道，但最关键的是第一条，即“统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付资金”。

　　那么，地方政府是否有偿还债务的动力？王禄生认为，《通知》提出了原则性要求：“谁举债谁负责”、“先清理后化解”、“先承诺后补助”，“建立责任追究制度”，应能调动基层政府化解债务的积极性，建立偿债的激励机制。

　　同时，上述文件明确，中央政府将对地方政府化解医疗卫生机构债务“给予适当补助”。这意味着，中央将分担基层医疗卫生机构负债的部分责任。具体执行中，中央财政将“重点支持中西部地区、适当兼顾东部地区”。

　　王禄生认为，根据政策要求，基层医疗卫生机构债务清偿，由国务院医改办公室统一组织考核。“未在规定期限内完成债务化解任务的，扣回中央财政相应补助资金。”这也会有助于地方政府积极清偿相应债务。

　　他最后指出，在化解旧债的同时，今后更要强化基层医疗卫生机构的预算约束，建立符合基层实际的管理体制和激励机制，防止基层医疗卫生机构形成新的债务。这是决策者必须正视的深层问题。■

　　（财新记者 戴廉 采写）