新的经济形势下，世界级城市群不约而同地选择了改革。

　　采写|《小康·财智》记者 刘彦华 罗天昊

　　西咸新区，不止是带动西安，辐射的将是西北部的一个城市群。在国家发改委国土开发与经济地区经济研究所所长肖金成看来，新区像火车头一样引领区域发展。

　　然而，在成立之初，西咸一体化的动力问题、跨行政区的管理体制问题，就成为人们争论的焦点问题。我们不妨将目光转向国外，探寻一下它们对这些问题的解决之道。

　　日本模式

　　由于日本特殊的自然地理条件，日本政府很早就开始重视国土开发和整治，城市群的产业结构、产业布局以及空间组织都是在政府有计划、分步骤推动下逐渐形成的。

　　作为亚洲城市群发展程度最高的国家，日本城市群又称为“东海道太平洋沿岸城市群”，由东京、名古屋、大阪三大都市圈组成。其中，以东京为中心的城市群，不仅是全国的大市场和重要的综合性大工业带，也是世界经济、金融、贸易中心。

　　战后的东京破坏严重，159平方公里遭轰炸，71万户家庭房屋被炸毁。为建设新首都，日本政府先后提出了《战灾地复兴规划基本方针》和《东京复兴都市规划》，重新确定东京的新格局。随后，日本政府又调整实施了四次大东京都市圈建设规划，其中，第四次大东京都市圈建设规划于1986年制定，进一步对周边城市的职能定位和发展布局进行了调整，同时提出了要强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能的设想。经过三四十年的发展，东京完成了欧美国家100年才完成的城市化过程。

　　但是东京城市群发展在促进地区经济大发展的同时，也带了一系列负面影响，地价迅速飙升，年轻人口大规划流向城市，山村人口过于稀疏老化，同时，交通噪音、废气污染等社会公害现象不断发生，使得市民生活质量的提高与经济增长非常不协调。

　　为了解决这一系列问题，上世纪末，日本中央政府、地方政府以及学界、财界、政界均开始探索不同的解决方案。最终，由东京地方政府提出的缓解“一点集中”的对策与中央政府所倡导的由“一极集中”向“多核分散”的对策成为“战术”层次上的选择；而“全国综合开发规划”中有关国土结构调整方案以及“迁都”方案则成为“战略”上的选择。

　　纵观日本东京国土开发整个历程，可以将之分为三个阶段，前期通过城市群“据点开发”、“大规模投资项目构想”，侧重开辟城市间交通线路，引导城镇间的产业部门联动效应，形成产业密集带的雏形；中期通过实施“定住构想”，进行居住综合环境改造，培育功能完备的新产业增长极，完善产业密集带的功能中心结构，后期则通过“交流网络构想”、“参与和协作”计划，强化产业集中区之间的联系，构建产业地域轴，发展为成熟的产业密集带。其中，乡村过疏化教训尤其值得拥有68万农民的西咸新区警示。

　　美国模式

　　美国学者认为，中国地方政府在城市群的合作方面比美国操作方便，见效也快。实际上只说对了一半：在同一行政范围内的政府合作，一般工作推进比较顺利；如果跨行政区，政府合作的难度不一定比美国小。美国的做法有可借鉴之处。

　　美国城市群的形成与制造业的发展密切相关，三大城市群都分布在制造业发达地区。其中，波士顿-华盛顿城市群分布于美国东北部大西洋沿岸平原，由5个大都市和40多个中小城市组成；芝加哥-匹兹堡城市群分布于美国中部五大湖沿岸地区，包括匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律等大中城市以及众多小城市，城市总数达35个之多。

　　为了解决发展中的区域协调矛盾和问题，美国进行了多方面的探索。在协调区域性矛盾时仅靠单一城市政府的力量是无法解决一些问题的，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。在这方面，美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是成功的范例。双城大都市区是指位于明尼苏达东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区，共存在372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学府区、6个都市组织、22个特殊法院。大都市区议会，1967 年由州立法院授权成立，能够以规划者的身份具有针对性地处理一系列大都市区内单个政府不能够解决的实际问题， 收到一定的效果，但到了后来，身份从“规划者”向“领导者”倾斜，同时由于其议员是推举产生而不是选举产生的，其地位和影响力逐渐下降。 

　　签订政府间的合约，是美国在城市群协调管理中的另一种创新。城市群区内成员政府间签订合约。在一些公用设施建设方面签订政府间的合约，就可以在解决资金问题的同时避免“搭便车”现象。洛杉矶市投资46亿美元兴建巨型污水处理厂，与周边29个城市签订合约有偿共享，是这种协调机制的成功范例。除此之外，签订合约方式还应用在社会安全与消防等方面，普遍受到欢迎。

　　英国模式

　　与国内的城市群追求核心城市的“大”不同的是，英国伦敦城市群追求的是小城镇的“小而精”。

　　英国伦敦城市群是世界地域面积最小、发展最早的世界级城市群，以伦敦—利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇。这一地区总面积约4.5万平方公里，人口3650万，形成于20世纪70年代，是产业革命后英国主要的生产基地和经济核心区。

　　伦敦城市群走的是一条以城带乡发展之路。从20世纪60年代开始，随着汽车在家庭的普及，英国人口开始大量向小城镇迁移，大中城市周边的卫星城镇迅速兴起。上世纪60年代，英国伯明翰的人口减少了8%，伦敦的人口减少了54万。

　　为进一步带动小城镇的发展，英国政府实施了逆城市化行动，将政府部门或其下属机构向小城镇转移，以期带动小城镇的基础设施建设，推动小城镇整体经济发展，缩小与大中城市的差距。

　　随后，英国政府的行动很快得到公共事业单位及企业的响应，高校、博物馆等公共事业单位紧随政府之后开始了迁移。英国大企业总部落户小城镇也渐成趋势，英国泰晤士水公司总部在斯文登小城，英国燃气公司总部设在了温莎小镇。另外，许多跨国企业也把英国总部设在了小城镇，如能源企业E.ON的英国总部在考文垂小城，丰田英国总部在朴次茅斯小城。

　　随着区域经济的发展，不同层次的城镇功能发生了很大变化，英国发展理念也逐步发生转变。从上世纪80年代起，通过科学规划，英国大城市分区实行优势互补，各区突出特点，形成城市多功能协调发展；而中小城市则追求“小而精”，通过精细化设计，简化主体功能，让市场规律确定其功能产业，与周边大城市协调发展。

　　2009年，法国总统萨科齐在巴黎周围画了一个圈，宣布实施“大巴黎计划”，用28年时间将巴黎提升为真正的“世界之城”；2010年，《芝加哥大都市展望2020年》规划横空出世，要将周边200多个城镇一并纳入未来“芝加哥大都市区”的考虑范围……

　　世界级城市群即将成为世界经济竞争的主角。

　　

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