一场终结了2600年“皇粮”历史的改革

　　肖捷

　　编者按：我国农村税费改革的伟大意义已在实践中得到很好的证明。国家税务总局肖捷局长是这场改革的亲历者，他的文章为我们更好地了解这场改革提供了一个不可多得的视角。文章分两次刊完，今天刊登第一部分。

　　在中国30多年改革开放历程中，围绕解放和发展农村生产力进行的一系列重大改革，不仅改变了“三农”状况，也影响了中国发展进程。其中，世纪之交开展的农村税费改革，具有划时代的意义。一、税费改革的突破口选择在农村

　　20世纪90年代中后期，由于种种原因，无论城市或农村，乱收费问题相当突出，一些地方和部门越权设立收费项目，擅自提高收费标准，随意扩大收费范围。1998年，全国各类行政事业性收费达2175亿元，相当于同期财政收入的20%以上。这种分配状况直接影响了财力资源的合理配置，加重了企业和群众负担；收费资金由部门或单位自管自用、脱离监督，加剧了社会分配不公和腐败现象的发生。时任国务院总理朱镕基同志在九届人大一次会议记者招待会上明确指出，对此必须整顿和改革。

　　（一）税费改革总体思路：一清、二转、三改、四留

　　为从根本上改变分配领域的混乱局面，在中央下决心进行税费改革后，财政部会同有关部门就此问题开展了大量调查研究，并梳理出税费改革的总体思路：即对各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费，区分不同类别和情况，分别采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施，建立以税收为主、少量规费为辅的政府收入分配体系。“一清”是指根据转变政府职能和建立公共财政的发展方向，在对各种规费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法和不合理的收费项目。“二转”是按照政企职责分开的要求，将一些不再体现政府职能的收费，转为经营性收费，所得收入要依法纳税。“三改”是将一部分具有税收特征的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系。“四留”是保留少量必要的政府收费，并实行规范化管理。上述税费改革的总体思路，也为以后陆续进行的税费改革确立了基本价值取向。

　　改革思路明确之后，接下来就要考虑在哪个领域率先取得突破。

　　（二）燃油税改革搁浅，农村成为改革的突破口

　　当时，公路“三乱”问题愈演愈烈。收费过多过滥，加重了各方面负担；稽征机构重叠设置，征收成本高；收费负担不公平，有悖于“多用路者多付费、少用路者少付费”的原则；资金管理和使用不规范，坐支挪用现象时有发生。为解决这一问题，1998年3月，中央提出将交通和车辆税费改革作为整个税费改革的突破口，推动其他方面的税费改革。

　　从1998年4月开始，财政部、原国家计委会同有关部门组成交通和车辆税费改革方案部际协调小组及办公室，经过深入调查研究，广泛征求各方面意见，研究制定了《交通和车辆税费改革实施方案（草案）》。后来，车辆购置税如期出台，成功地替代了车购费；燃油税改革因故“搁浅”，失了出台时机。令人欣慰的是，2008年，经过10年“怀胎”之后，燃油税改革措施终于推出。

　　在燃油税改革受阻后，税费改革工作并未停止，需要寻求新的突破口。在对当时的经济社会发展形势进行全面分析后，经过审慎考虑，中央决定将税费改革的重点转向农村，从规范农村分配关系入手，探索减轻农民负担的治本之策。

　　其时，我国农业经济增长缓慢，农产品价格下滑，农民收入长期徘徊，乡村治理的矛盾较为尖锐，因农民负担过重引发的群体性事件时有发生。据统计，1999年全国农民直接承担的税费总额约1450亿元，人均负担税费140多元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、屠宰税等近300亿元，村提留乡统筹费约600亿元，“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担（包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等）约500亿元。另外，1999年全国农村劳动力承担“两工”约82亿个，劳平17个。当时社会上流传着“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的顺口溜。“头税”是指300亿元的农业各税，人均32.5元；“二税”是指600亿元的提留统筹费，人均65元，尽管较重，但有法可依、有账可算；农民最为不满的是各种不合理集资、摊派和收费，也就是被农民视为“无底洞”的“三税”，名目繁多，数额巨大，是导致农民负担过重而又久治不愈的症结所在。

　　（三）地方自主进行“费改税”，农村税费改革在萌动

　　一些地方为缓解农村社会矛盾，保证税费顺利收缴，相继进行了不同形式的税费改革尝试。基本做法有两种：一是湖南省武冈市的“费改税”，主要是将统筹提留费改为征收“农村公益事业建设税”，按不超过农民上年人均纯收入的4.8％收取，纳入乡镇财政管理，专款专用。二是河北省正定县、魏县、大名县和安徽省太和县等实行的农村“税费合并”征实，将农业税收入缴入财政金库，乡统筹费纳入财政专户，村提留款实行村有村用，乡农经站代管，专款专用。

　　这些早期自发进行的局部改革尝试，是地方为解决农民负担过重问题的最初实践。通过实地调研和比较分析，我们感觉，这些改革对于加强税费管理，提高税费使用透明度，减轻农民额外负担起到了一定作用，但做法不尽规范。譬如，有的地方不加区别地将农业税、农业特产税、耕地占用税等纳入税费改革范围，按土地分摊；有的地方则不分税费性质，将一些不合法的收费项目也纳入税费合并征收；有的地方在无税收立法权的情况下，自行将村提留乡统筹改为农村公益事业建设税，或自行取消农业税、农业特产税等。

　　尽管一些地方的改革尝试有不甚妥当的做法，但仍然为随后在全国组织的改革试点探索了经验。二、改革试点方案酝酿和形成过程

　　为确保改革试点取得成功，工作班子面临的一项紧迫任务就是在统一各方面认识的基础上，抓紧研究制定一套科学、规范的改革试点方案，并选择一些地区进行试点，以积累经验，完善政策，逐步在全国范围内实施。

　　从1998年9月成立税改三人小组，到2000年3月中央出台7号文件，农村税费改革进行了近一年半的准备。期间，工作班子抽调人员集中办公，对如何有效治理农村“三乱”、解决平摊农业特产税、按人头征收屠宰税、强行以资代劳等问题开展深入调研，为改革方案最终形成奠定了基础。

　　（一）国务院成立税改三人小组和工作班子

　　中央农村工作领导小组决定成立税改三人小组。

　　1998年9月30日，时任国务院副总理温家宝同志主持召开中央农村工作领导小组会议，决定由财政部部长项怀诚牵头，与农业部部长陈耀邦、中农办主任段应碧共同组成农村税费改革工作小组，也就是通常所说的三人小组，主要负责农村税费改革组织协调工作。

　　三人小组的成立，标志着农村税费改革组织领导体系正式建立起来，改革工作提上重要议事日程。三人小组认真贯彻中央关于开展农村税费改革的重要指示精神，落实任务分工和时间安排，组织开展专题调研，指导设计改革试点方案，出色地履行了职责。在他们的组织协调下，农村税费改革方案研究制定工作加速推进。随着改革范围的扩大，2004年3月，经国务院同意，三人小组扩充为七人小组，增加时任中央编办主任李铁林、教育部部长周济、税务总局局长谢旭人、国务院副秘书长张勇为税改工作小组成员。后来，根据工作需要和部门领导变动，工作小组成员相应做出调整，但密切合作的工作机制和良好的工作作风一直延续下来。根据工作需要，组建相应的工作班子。

　　三人小组成立后，为尽快开展工作，1998年10月陆续从财政部、农业部、中农办、国务院体制改革办公室、国家税务总局、国家发展计划委员会、民政部等部门抽调人员组成临时工作班子。2000年3月，国务院同意正式成立农村税费改革工作小组办公室，挂靠财政部。

　　当时我任财政部综合司司长，工作班子组建时，三人小组安排我和陈晓华同志（时任农业部经管司司长，现任农业部副部长）、唐仁健同志（时任中农办局长，现任中农办副主任）牵头负责，他们都是有思想、有作为，真心实意为老百姓办事的专家型领导。工作小组办公室成立后，我作为工作小组办公室的第一任主任，与陈晓华和唐仁健同志共同负责办公室工作。办公室成员包括来自中央编办、国务院体改办、国务院法制办、财政部、国家发改委、农业部、教育部、民政部、监察部、审计署和国家税务总局相关部门的负责同志。各成员单位在各自职能范围内扮演着积极推动相关配套改革的重要角色。中央编办主要在推进乡镇机构改革、完善基层治理机制上发挥作用；国务院体改办参与改革总体方案的研究和设计；国务院法制办着力于修改法规，完善相关制度；财政部牵头负责健全公共财政体制，完善县乡财政管理体制；国家发改委参与治理农村乱收费；农业部负责农民负担监管，建立监管长效机制；教育部负责规范农村教育收费，改革完善农村教育管理体制；税务总局负责规范农业税征收，健全征管体制；民政部负责调整乡村布局，完善五保供养制度；监察部、审计署主要在监督改革政策落实，确保改革资金专款专用上发挥职能作用。

　　（二）组织开展一系列专题调研

　　尽管当时已经掌握了一些有关农村税费的数据和资料，但真正进入实质性政策设计阶段，工作班子的同志们普遍感到，农村税费改革情况十分复杂，涉及到“三农”问题的诸多方面，不可能一蹴而就地从根本上解决所有问题。

　　面对错综复杂的“三农”问题和改革形势，按照三人小组领导的指示，我和晓华、仁健同志共同商量，第一步先要理出若干重点问题，集中力量进行调研并提出思路性意见。经过梳理归纳，大家提出的问题包括：农村“三乱”如何处理、农业税收如何调整和规范、村级办公经费如何保障、村内公益事业建设资金如何筹集、乡村公共服务如何提供等。尽管当时办公室专职人员很少，但大家都将调研工作当作一件大事，任务分配下来后，不管是哪个部门的同志，领了任务就走，都非常珍惜能够亲身参与这项改革的历史机遇。

　　调研工作首先从饱受诟病的农村“三乱”问题入手。经过明察暗访和座谈交流，大家对此问题有了更深刻的认识，共同的结论是，农民负担重，根子在“三乱”，不采取有效措施清除，减轻农民负担就是一句空话。当时涉农收费繁杂，有面向社会公众收取的合法费用，也有专门针对广大农民收取的费用。在进行分类甄别，征求中央有关部门和地方意见后，大家一致认为，政府收费政策应体现公平原则，对歧视性收费项目应一律取消。因此，工作班子在研究改革方案初步设计时，都一致主张取消专门面向农民征收的各种行政事业性收费和政府性基金、集资。

　　农业税、农业特产税、耕地占用税和屠宰税，是涉及农民的农业税收。其中，农业税已有近2600年的历史，种地缴“皇粮”是农民世代相传的义务。我们从调研中了解到，1997年全国农业税实际负担率平均为2.5%，但名义税率达到15.5%。执行中的突出问题是，农业税率弹性较大，各地执行税率参差不齐，农民负担不均衡，借征收农业税之机搭车收费的问题相当严重。针对这种情况，工作班子向三人小组建议，在规范征管的基础上适当降低农业税税率，以体现公平负担、合理负担原则。考虑到当时为应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，中央财政赤字和债务增加，难以过多承担降低税率形成的减收压力，最初设想，调整后的农业税仍实行地区差别比例税率，最高不超过常年产量的5%，农业税附加定为10%。农业特产税是针对农业特产收入征收的一种税，主要是为了平衡粮食和农业特产品之间的比较收益。但一些地方在执行中存在着不管是否种植或养殖特产品都收取农业特产税，或在同一块土地上重复征收农业税和农业特产税，或按人、地平均摊派征税等混乱现象。考虑到农业特产品主产区对农业特产税依赖程度较高，为有效调整不同作物之间的比较利益，我们建议继续保留农业特产税，但要坚决避免重复征税、杜绝按人头或地亩均摊征税。耕地占用税是针对占用耕地建房或从事其他非农建设行为征收的一种税，一些基层在实际执行中存在随意扩大征收范围、提高征收标准等问题，同样也有待规范征收行为。屠宰税按人头平摊，“猪头税”变成“人头税”，引发农民普遍不满。鉴于屠宰税税源零星分散、征收成本高，为鼓励生猪发展，我们提议取消屠宰税。

　　村级组织运转经费和乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出，过去靠收取村提留和乡统筹费解决，收取标准为农民上年人均纯收入的5%。由于当时对农民人均纯收入计算标准不一，一些地方为了多征提留统筹费而有意抬高人均收入水平，农民对此反应强烈。在研究解决方案时，大家认为，向农民按固定比例收取提留统筹费，虽然有政策依据，但操作弹性太大，很容易加重农民负担，应予取消。至于村级办公费、管理费等支出，则应在取消接待费的基础上由调整后的农业税附加中开支。关于义务教育、五保供养等公共服务开支，前期自发进行试点的地区已集中反映出这方面经费无法正常保障、管理体制不合理等问题，经过多方征求意见，我们提出了撤销乡镇教育办公室，并将教育经费、教师工资实行“以县为主”管理的建议。对于以前由统筹提留费解决的道路维护、计划生育、五保供养等支出，应纳入公共财政保障范围，以减轻乡村组织的支出压力。

　　劳动积累工和义务工，是我国农村实行的一项劳动积累制度，是农村集体公益事业发展的重要保障。但是，超规模使用“两工”并强行以资代劳是比较普遍的问题。为有效遏制加重农民负担的行为，合理引导农民积极参与农村公益事业建设，我们认为应研究解决农村公益事业建设投入新途径，逐步取消“两工”。由于“两工”主要用于村内公益事业，受益者是广大村民，先建什么后建什么，应该由大多数村民说了算，所以，当时考虑通过实行村民一事一议的办法，把村内事交由村民议、村民定、村民管。

　　通过有针对性地开展专题调研，工作班子对农村税费改革必须面对的几个焦点问题基本理出了头绪。虽然大家时常会围绕一些制度安排的具体事项争论得面红耳赤，但目的都是为了使改革方案的设计更加科学合理。

　　（三）改革方案逐步成型

　　通过广泛调查和深入讨论，工作班子对改革方案的架构确立了比较清晰的线条。首先，要有效遏制“三乱”，必须取消各种乱收费，切实将农民过重的负担减下来；其次，要解决规范征收问题，坚决杜绝随意征税、平摊税收等行为；再其次，要研究取消不合法不合理的收费、集资后，基层组织运转和公益事业建设资金来源问题；最后，要积极推进转变政府职能和乡镇机构等配套改革，寻求治本之策。总之，要以减轻、规范、稳定为指针，从轻确定农民负担水平，保障农民合法权益。

　　在认识统一的基础上，我们及时向三人小组领导报告，三人小组专门召开由有关部门和基层同志参加的座谈会，直接听取部门和基层同志的意见和建议。

　　1999年1月中旬，三人小组联名向中央报告了当前农民税费负担的基本状况，以及实施农村税费改革的指导思想、基本原则、主要内容和下一步工作安排意见。时任国务院总理朱镕基同志批示：要改就要减轻农民负担，换汤不换药，不动大手术不如不改。

　　1999年3月中旬，三人小组在京再次召开部分省份座谈会，进一步听取有关方面意见和建议。4月下旬，国务院办公厅将三人小组报送的《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》印发各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部委、各直属机构主要负责同志研究并提出意见。5月中旬，三人小组派出调研组赴云南对农业特产品集中产区的税费改革政策进行调研，随后赴内蒙调查牧区税费负担情况。6月中旬，工作班子召开黑龙江、山西、甘肃、江苏、安徽、河南、湖北等省及国务院有关部门参加的座谈会，研究讨论改革和完善农业税收制度等问题。10月13日，国务院第50次总理办公会议听取了项怀诚同志关于农村税费改革若干重大政策问题的汇报，议定抓紧起草农村税费改革政策文件。1999年11月22日，温家宝同志主持召开会议，原则通过《中共中央、国务院关于进行农村税费改革的决定（代拟稿）》。

　　为慎重起见，1999年年底，按照国务院领导要求，三人小组在京召开了部分省份农村税费改革座谈会，重点讨论农业税税率调整等问题。与会同志结合本地实际认真测算分析后认为，5%的农业税税率和10%的附加可能偏低。按此测算，一些省份的收支缺口大约在10亿元左右，难以满足基层政权运转和提供公共服务的基本需要。座谈会后，根据地方的意见，按照既要减轻农民负担，又要考虑各方面承受能力的原则，经过反复测算，拟将农业税税率确定为最高不超过7%，新的农业税附加按不超过农业税正税的20%征收。会议对其他重点问题也进行了讨论研究，达成了一致意见。

　　2000年2月3日，受国务院委托，项怀诚同志向中央政治局常委会做了关于开展农村税费改革试点工作的汇报。2000年2月18日，中央政治局会议讨论通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知（代拟稿）》。会上，江泽民同志指示，农村税费改革关系9亿农民的切身利益，改革的方向是正确的，一定要把这件事办好。

　　（四）中央7号文件的发布，标志着农村税费改革开始进入实施阶段

　　2000年3月2日，中共中央、国务院以中发[2000]7号文件下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，明确了农村税费改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要内容，对试点工作提出了具体要求。中发7号文件的发布，是农村税费改革的一个标志性事件，表明经过一年半的认真准备，改革开始进入具体实施阶段。

　　从事或熟悉农村税费改革的同志，习惯用“三取消、两调整、一改革”来概括2000年农村税费制度改革试点的主要内容。所谓“三取消”，一是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。乡村两级义务教育、中小学危房改造、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取；农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。二是取消屠宰税。三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定，农民筹资筹劳的上限标准授权省级人民政府确定。所谓“两调整”，一是调整农业税政策。农业税按照农作物的常年产量和规定税率依法征收，常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定并保持稳定，新的农业税实行差别税率，最高不超过7%；牧业税负担按照略低于新的农业税负担的原则确定。二是调整农业特产税政策。农业税和农业特产税不重复交叉征收，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以只征收农业税或只征收农业特产税；在农业特产品集中产区也可以只征收农业特产税。农业特产税税率按照略高于农业税税率的原则进行适当调整。所谓“一改革”，就是改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的继续保留外，其余支出采用最高不超过新农业税的20%征收农业税附加解决。（未完待续）（作者为国家税务总局局长）