基本公共服务均等化破题

　　我国首部基本公共服务领域的国家专项规划——《国家基本公共服务体系规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）正在紧锣密鼓的征求意见中。

　　“基本公共服务均等化首先是一个社会建设的过程。而社会建设和经济建设有不同的规律，其中最重要的是让健康公平的社会规则深入人心。”国家发改委社会发展研究所副研究员曾红颖对《中国投资》记者表示，作为政府职能的重要体现，《规划》出台将有利于促进基本公共服务均等化的进程。

　　曾红颖是国家发改委宏观经济研究院的重点课题《基本公共服务均等化标准与阶段性目标研究》（以下简称课题）的课题组组长，她表示，鉴于当前我国对基本公共服务均等化尚无完整的体系，该课题对基本公共服务均等化的基础理论、国内各地基本公共服务水平测算等进行了深入研究，并提出了一整套基本公共服务均等化水平评价方法。

　　曾红颖表示，中国基本公共服务的盘子大，领域众多，如何平衡好各地区差异非常重要∥题组虽然提出了相关的政策建议，然而具体到实施环节，还需要更多探讨与衔接。

　　公共服务的基本概念及内涵

　　目前，理论界尚未对公共服务的内涵及定义达成完全的统一。

　　该课题指出，公共服务是满足居民和组织基本需求，建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应该公平、普遍享有的服务。

　　基本公共服务均等化则是指基本公共服务在全国范围、对全体公民不断缩小差距，最终走向公平均等的过程。

　　就其具体内容而言，“十二五”规划纲要明确，基本公共服务的范围和重点共包括9个方面，分别是：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施及环境保护。

　　如此宽广的范围，让人很难切实抓住基本公共服务均等化的要点所在。财政部财政科学研究所副所长刘尚希曾撰文表示，当前，能否缓解并最终解决“上不起学”“看不起病”和“住不上房”等问题，应成为实现基本公共服务均等化的标杆。

　　刘尚希认为，公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。

　　这里所指的居民消费风险，是那些会影响到公众消费水平和消费质量的因素，可分为3类：一是可及性风险，即无法用金钱购买的，如空气、治安等因素；二是可获得性风险，即买不起的风险，比如教育、医疗等超出了居民可以负担的额度；三是信息不对称风险，指那些由于无法掌握相关信息而被动接受、直到出现严重后果才被知晓的风险，如食品安全问题。

　　以上3种风险往往会导致居民消费的严重不平等，如果政府不加以保障，最终可能会导致严重的经济、社会问题。

　　刘尚希进一步分析称，由于政府无法有效干预财富和收入的不平等，因而促进消费的平等化，就成为政府的主要努力方向。因而基本公共服务均等化的目标就是促进居民消费的平等化，减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。

　　中国的基本公共服务

　　发展面向新阶段

　　作为一个动态过程，公共服务均等化是一个不断进行制度建设和完善的过程。不同国家在不同发展阶段，对其范围有不同的界定。

　　课题指出，在经济发展初期，公共服务强调的是全部社会资源的动员能力和做大蛋糕中的支撑作用，社会服务相比较而言内容比较少。

　　当经济发展进入成熟阶段，经济和社会发展的重心发生了变迁，社会发展和人的发展成为国家和谐稳定追求的目标，而经济增长则成为社会发展的支撑和手段。

　　到了这一阶段，整个国家更强调如何分好蛋糕，追求社会公平和正义。大多数发达国家提供从摇篮到坟墓覆盖整个生命周期的完善的社会服务，正体现了这一点。

　　中国走过30年改革开放的历程后，伴随经济的发展，社会发展已经步入新阶段，基本公共服务均等化成为热点议题正缘于此。

　　根据课题组对全国基本公共服务水平的评价分析，由公共教育指数、基本医疗卫生指数、基本社保就业指数合成的指标体系显示，全国31个省中有17个省基本公共服务水平超过全国平均水平，占54.84%，占总人口的60.57%。

　　其中，东部、中部、东北大部分省达到全国平均水平，个别省略低，而西部普遍低于全国平均水平。其中，基本公共服务水平最低的是西藏，只达到全国平均的64.3%，而最高的是北京，比全国平均水平高出73.1%。二者相差1.69倍。

　　这样的差距如何产生课题进一步分析了影响基本公共服务水平最重要的3个因素，即经济发展水平、财政转移支付水平和城镇化率。其中，具有均等化效果的财政转移支付是最为有力的政策工具。从地方一般预算支持和基本公共服务水平看，中部和西部地区提供的基本公共服务水平要高于自身相对较低的经济发展水平，这正是中央政府财政转移支付取得的实际效果。

　　必要的改革

　　从政策角度来讲，财政转移支付制度的改革对于基本公共服务均等化的推进十分重要。国家行政学院教授、决策咨询部副主任丁元竹曾表示，无论是制定全国统一的服务标准，还是确立法定的基本公共服务内容，都需要建立与之相适应的财政转移支付体制，以解决财政能力的区域差异问题，实现区域平等。

　　除财力保障外，课题组还特别强调了基本公共服务均等化首先是一个社会建设的过程。而社会建设和经济建设有不同的规律，其中最重要的是让健康公平的社会规则深入人心。

　　由于基本公共服务均等化注重公平，建立新的社会规则，远比利益调整重要得多。这些规则包括普遍遵守的社会规划、基本认可的社会价值、相对稳定的社会结构、对未来发展底线的预期、社会偏差的有效纠正等。

　　另一方面，课题表明，基本公共服务水平和城镇化率有非常高的相关性。“十二五”时期乃至更长一个阶段，作为中国加速城镇化进程的重要时期，缩小基本公共服务区域差距和城乡差距都可以通过加速城镇化来带动。

　　最后，课题还强调了地方政府是基本公共服务的提供主体，中央政府则负责均等化财力保障。由此，“十二五”期间应该研究制定“公共服务政府间关系法”，明确各级政府对基本公共服务的权力与义务。

　　具体来说，中央负责制度设计、战略规划、标准制定和统筹、财力支撑。省政府负责省内基本公共服务均等化实施与评估，而县政府要肩负城乡统筹工作，基层政府的第一职能是服务主体，它的工作重心应是成本中心，而非利润中心。(文章供稿《中国投资》 文/刘斯斯)