产城融合：上海试水城市扩容新策

　　茅佩云

　　常住人口已超过2300万人的上海市，目前正在探索一项城市扩容新计划——产城融合，在进行产业转移同时，也重点考虑承接“转移人口”，而松江新城的大扩容，也将围绕“招人”而行动。

　　据上海市统计局所发布的第六次全国人口普查数据，截至2010年11月1日零点，上海市常住人口为2301.91万人，这远远超过上海市“十一五”规划的标准——到2010年上海市常住人口规模预计为1900万人左右。

　　与全国其他省份不同，上海人口增长有其独特的轨迹。上海交通大学屠梅曾教授对《第一财经日报》记者表示：“上海户籍人口自然增长已连续18年为负增长，上海人口增长是一种地域间流动带来的机械增长，而非人口自然增长带来的。如果按照上海现有外来人口的导入速度发展，未来5年内，上海非户籍人口和户籍人口的比例就会突破1∶1。”

　　更为严峻的是，上海人口总量压力主要集中于中心城区，仅占上海土地面积1/10的中心城区承载了超过全市一半的人口。这种现象且呈愈演愈烈之势。

　　上海市产城融合探索自此而来。

　　相比于以往经济活动与人口过度集中于中心城区，制造业转移到了郊区，但并没有使相应的劳动力和人口溢至郊区城镇去居住和生活的现状，上海市松江区正在致力同步推进产业和人口向新城转移。

　　配套住房推动产城融合

　　相比于地理课本上所说的城市居住者白天进入主城工作，晚上回到郊区居住的“主城+卫星城”模式，松江区在“疏散”人口同时，并配套了一系列住房、产业等辅助措施，并以此来推进产城融合。

　　据《松江新城总体规划修改方案（2010～2020）》，位于上海市西南的松江新城，不仅规划松江新城面积将从60平方公里拓展至160平方公里，人口从60万扩容至110万，此外，松江新城主城区东西两侧产业园区也首次被纳入新城范畴。

　　作为上海人口疏散主要导入区，松江新城建设迄今已有10年，基本完成60平方公里的扩容目标。据介绍，扩容目标下，松江区的做法是，加快外来务工人员居住中心等公租房的建设，让他们在松江实现“居宜、居安、居廉”。

　　松江区委书记盛亚飞对本报记者表示，一个城市如果都是同一层次的人，这个城市必然是残缺的。不仅不利于人们的生活居住质量提高，也不利于城市的良性发展。大型居住社区还应该和新城紧密结合，包含在新城之内，理想的大型居住社区应该是：动迁房、普通经适房、普通商品房三者的紧密结合，这样的城市才有活力、吸引力。

　　2010年2月，上海市政府批准了《第二批大型居住社区规划选址》，松江南部区域的核心区列入这次规划选址，占地面积约14平方公里，要求建造不少于820万平方米的保障性住房和普通商品房，估计导入27万～30万人口。

　　“目前，松江区已建成了180万平方米的公租房，‘十二五’期间计划再建320万平方米左右的公租房。同时，松江区的外来务工人员同住子女已全部享受了免费义务教育。”盛亚飞说，还要为他们解决再就业、维权等一系列民生问题，让他们享受市民化的基本公共服务。

　　对于未来，盛亚飞表示：“松江新城未来人口肯定突破百万，我们要让一部分松江新城人到上海（市区）去打工，一部分上海（市区）人到松江新城来打工，与中心城区形成有机互动。我们现在要研究的是，如何完善空间布局，完善城市功能。从单纯的居住功能提升到商务、生产、研发等城市综合功能的完善。”

　　“上海的低端产业和人口集居向郊区新城转移是一个长期的趋势，随着产业的转型升级，越来越多的青年人才将会到松江区来工作。 外地务工人员来上海就业，居住是首要问题。” 盛亚飞说。

　　土地问题：螺蛳壳里做道场

　　对于上海市扩容而言，另一个不可回避的问题便是土地。2010年8月27日，上海市委书记俞正声在与松江区负责人座谈时强调，上海在土地问题上没有太多“本钱”，我们奢侈不起，新城建设一定要注意节约用地。

　　城市扩容，面临的最大问题就是建设用地从哪里来，上海市社科院部门经济所教授陆道生说，上海寸土寸金，未来的发展受到资源、能源和环境的硬约束，其中一大紧缺资源，就是土地。

　　陆道生认为，上海有限的土地通过外延扩大很难，要解决城市扩容土地紧缺的问题，必须眼睛向内，在不突破建设用地总量控制的情况下，挖掘潜力，通过统筹置换的途径，化解这一长期制约上海发展的根本性问题。

　　盛亚飞则表示，松江区要在“螺蛳壳”里做好“道场”，在十分有限的土地资源中长袖善舞，就必须严把土地关，通过统筹，合理调整建设用地。

　　松江分为浦北与浦南两大块，知情人士透露，根据浦南地区地处黄浦江上游，不宜发展工业的特点，松江区花了一年时间，压缩原有的市镇建设用地规划，将之建设成符合实际乡情的“迷你“小镇，把节省下来的建设用地全部集中到浦北的新城扩容上面。

　　同时，把农业用地进一步集中到浦南地区。比如，石湖荡镇原来规划建设市镇7平方公里，通过统筹，调整为1平方公里，置换出建设用地6平方公里。12个乡镇（农业园区）都如此统筹置换，城区扩容所需的建设用地自此而来。

　　盛亚飞另透露，根据预测，至2020年松江区域总人口将为230万人，其中新城人口规模110万。松江急需进一步增强新城规模能级，充分发挥其在优化空间、集聚人口、完善功能、保障发展中的关键作用。

　　按照上海人口分布四个圈层规划，“到2020年，各功能区人口容量分别为第一圈层950万至1000万人，密度为15079人/平方公里；第二圈层900万人，密度为4000人/平方公里；第三圈层350万人，密度为1061人/平方公里；第四圈层2万人，密度为114人/平方公里。”盛亚飞说。

　　不断修正的城市扩容计划

　　同济大学建筑与城市规划学院教授王德在《上海市人口综合调控重大课题》中表示，从近几年上海中心城区人口发展变化来看，上海市人口数量和密度不仅没有下降，反而进一步增加。

　　与上海市人口进一步增加相对应的，则是城市扩容计划不断修正的过程，目前的产城融合，也能够看得见过去“一城九镇”和“1966计划”的时代影像。

　　2000年，为疏散中心城区人口，上海决心构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系，在“十五”期间，重点发展“一城九镇”。

　　其要义，旨在随着“一城九镇”计划的实施，重新布局调整产业结构，通过产业带动，将人口从市区疏散到郊区，实现上海由单核到多核的转变，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”。

　　然而，因“一城九镇”大多数镇的产业奇缺，又没有及时得到政策等方面的扶持，没有成熟的产业，无法吸引常住人口的进入，无言的结局是， “一城九镇”发展缓慢。

　　2006年2月中旬，在“一城九镇”的基础上，上海市规划局向媒体抛出了“十一五”规划中的“1966计划”，也就是四级城镇体系框架。

　　盛亚飞介绍“1966计划”时说，上世纪末，上海设想到2020年，人口将达到2000万。“对这2000万人口，当时是这样布局的：外环线以内，在现有的1050万人口基础上，减少50万～100万人；余下的1000多万人口，计划是建9个郊区新城，每个新城人口在40万左右；建60个新市镇，每个新市镇人口5万人左右；再建设600个中心村，每个中心村5000人。这，也就是当年所说的‘1966计划’”。

　　然而，外部条件的变化，也势必导致这一设想发生根本性的变革。

　　2008年，新浜镇户籍人口27060人，按照“1966”计划，新浜镇规划常住人口5万人，新市镇规划面积六七平方公里，但现在只有几千人，规划中的5万人口从哪里来？松江城里人不会来新浜居住，松江其他乡镇的当地人也不可能来新浜居住。

　　数据显示：松江区共有户籍人口576032人，其中非农人口475456人，而松江有12个乡镇（农业园区），农业人口平均一个乡镇（农业园区）不足8000人。

　　与此形成反差的是，越来越多富裕起来的农民涌进城区，不愿意再生活在偏远的乡镇。这不仅在上海郊区成为常态，而且居住在中心城区的人们也由于交通等种种因素，几乎没有一个人愿意落户上海远郊乡镇。

　　这种设想与现实的很大差距，使“1966计划”处于极为尴尬的境遇，产城融合自此而来。

　　据上海市城市规划设计院《“十二五”时期上海城市空间总体发展和完善城镇体系基本思路研究》， “十二五”期间，上海应以完善城市空间发展格局为核心，在市域范围内形成多种新格局，以东西两翼发展带动浦东和西部新城建设。

　　民建上海市委副主委、上海经济年鉴主编张兆安研究员撰文指出，上海在城镇规模上，最大的问题是中心城区“太大”而郊区城镇“太小”，造成了全市经济社会要素配置的不匹配。郊区城镇建设规模上，可集中形成3～5个50万人以上规模的中等城市和20～30个10万人规模的节点城镇。

　　“上海建设世界城市应该另辟蹊径。这就需要创新，需要寻找到具有中国特色、时代特征、上海特点的世界城市的发展路径。”上述参与研究的一位专家说。（实习生高雅婧对本文亦有贡献）