特区中的特区去港味 前海考验深圳创新力

　　前海条例的修改和调整，是各方面意见的综合和协调，最后形成的条例“操作性”更强，留给前海的创新空间和接口更多，考验的是深圳的“创新力”

　　记者 李鹏

　　广东的“双特区”引擎正在快速浮出水面。

　　8月11日，广东省政府新闻办有关负责人向《财经国家周刊》记者证实，珠海横琴新区若干类似“自由贸易区”的专项政策已获批复，横琴将成为一个“境内关外”的“自由贸易区”。这将是继深圳前海之后又一个“特区中的特区”。

　　“就是把内地的土地等空间更大限度向港澳经济体开放，开展自由贸易。这对前海无疑是有借鉴意义的。”8月10日，前海管理局经营发展处处长、新闻发言人王锦侠在接受《财经国家周刊》记者电话采访时表示。

　　6月以来，随着被外界视为“前海基本法”的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(下称前海条例)的三审、通过和正式实施，“前海向何去”的疑问与争论不断。争论集中在，前海还要不要体制机制创新，深港合作开发的原定思路是否会延续。

　　近日，前海条例制定参与者、深圳市人大常委会的法制委员会副主任周荣生在接受《财经国家周刊》记者专访时披露了前海条例三审、通过前后的一些细节。他表示，“前海条例并没有封死体制改革和制度创新”。

　　“港味”淡了

　　前海条例兔年春节进入议事日程后，获得通过前已是三易其稿。

　　按照深圳最初向中央政府报送的规划文本，前海地区将“营造支持前海现代服务业发展的商事法律环境：充分利用国家立法机关授予的经济特区立法权，借鉴香港法律，制定促进前海现代服务业发展的法规，支持深港合作建立香港法律、内地法律查明机制”。

　　深港合作是前海大开发的源动力之一。广东省人民政府发展研究中心主任谢鹏飞在接受本刊记者电话采访时表示，2010年前海开发战略确定后，即定位“东方曼哈顿”，旨在全面吸收香港在金融这一现代服务业方面的显著优势。

　　深港双方都曾反复高调推动前海开发。在这样的总体思路下，前海条例第一稿提及香港37处，第二稿提及香港27处，获得通过的最终法案则提及香港22处，不过此前所述的香港法律特别是商事法律，未再体现。

　　早在2010年3月15日，前海管理局即正式筹建，到2011年1月11日，正式挂上前海深港现代服务业合作区管理局、前海湾保税港区管理局两块牌子。前海条例的草案一度设定，前海管理局是“实行企业化管理但不以营利为目的的公共机构”，负责“前海合作区经济、社会和环境事务的管理”。总体上则实行企业化管理，而不是传统的行政管理。

　　按照草案的规定，在前海管理局之上，将设一个理事会作为决策机构，前海管理局决定的重大事项，应当由经理事会全体成员过半数通过。理事会成员由深港合作双方组成，港方理事数不低于1/3。广东省政府决策咨询顾问委员会委员、香港特区政府大珠三角商务委员会主席冯国经即是此理事会筹备组成员之一。

　　“今年3月下旬成立的理事会筹备组进行了很多有意义的工作，前海条例草案的主要设计者还向市、省、中央三级政府争取到了不少体制、机制试验机会。”冯国经向《财经国家周刊》记者透露。

　　这些“有意义的工作”包括：前海地区可以申请排除适用深圳人大常委会颁布的行政法规和深圳市政府颁布的行政法规；前海地区的现代金融服务相关法律事务，可以参照香港或国际惯例设定自己的商事仲裁机制和机构，等等。

　　这些创新受到舆论广泛关注。而6月获得通过的最终文本，已经没有上述表述。

　　6月23日条例第三稿甫一公布，香港特区政府政务司司长唐英年就对在港广东省政协委员公开表示，政策措施是深港合作开发前海的关键所在。没有特别政策措施，前海的特殊性和潜质就很难被认识。

　　深圳市政府办公厅一位负责与港方协调的官员认为，前海条例“港味”趋淡的同时，强调了国际惯例和国际法则的引入。

　　本位利益

　　深圳市人大常委会委员郭小慧认为，前海条例草案的创新内容，有相当部分是深圳市政府的“改革雄心”所致。

　　2010年8月，珠三角地区改革发展规划纲要出炉、深圳特区成立30周年，依凭这两股东风，《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》获中央政府批准，前海开发一跃成为国家战略。2011年3月，前海打下土地重整开发的第一根桩。

　　“前海开发重在体制、机制创新，迅速成为深圳各界共识。”郭小慧认为，前海条例的“调子”是一早就定好的，港方只是借鉴样本。

　　据郭小慧介绍，原先设计的监督专员机制，即源自深圳市市委、人大、市政府对香港廉政公署的效仿意愿。条例第二稿的相关规定是：深圳市政府从深港知名人士中提名监督专员，独立监督不受非法干涉；高级管理人员将公布财产收入，关联利益被严格禁止。

　　2010年10月底，前海管理局获得相当于计划单列市的管理权限，在项目审批等方面获得了较大的自主权，前海条例草案稿中直接体现为土地利用权。草案曾规定，前海新区的土地可采取租赁、合作抵押等方式开展深港合作。

　　最终通过的前海条例未对这些予以体现。

　　在郭小慧看来，本位利益是前海体制机制创新这一“改革雄心”的最大障碍。规划中的前海地区横跨深圳南山和宝安两个区，需要这两个区让渡相当部分的本区利益给前海新区，这是协调难度较大的突出矛盾。

　　前海管理局在设计上原有统筹经济、社会和环境事务管理的职能，前海因此打算统一区内的行政执法工作，并将部分社会管理和服务事项向社区下放，但郭小慧说“公安、环保执法、税收这些部门刚刚完善好垂直管理体系和机制，在前海要重置并不容易”。

　　根据通过的前海条例，前海管理局将来只负责经济建设领域，其他职能则仍由市政府部门或辖区政府承担，前海管理局只负责协调工作。

　　最大的本位利益或是土地资源。前海新区规划占地面积15平方公里，尽管还有近一半土地需要依法填海才能获得，但其连接深圳“关内外”、接驳多条交通线、可直达香港等区位优势，使得前海地区早在2005年就被《深圳2030城市发展策略》定位为深圳最具战略意义的空间资源，未开发已先热。

　　通过的前海条例不再对土地资源做出规划。“前海地区不是一张白纸，这个地方有央企的电厂、国企的码头、市政的垃圾焚烧厂，还有大量的集体浅海渔场，土地盘整难度太大。”深圳大学当代中国政治研究所副教授陈家喜在进行了专项调研后认为。

　　“创新力”待考

　　“要说没有来自内部的阻力那是不可能的。”周荣生告诉《财经国家周刊》记者。

　　周荣生认为，本位利益无所谓好坏，而在于如何因势利导。“前海被称为特区中的特区，但不是独享几大政策优势的唯一地区，深圳辖下其他区从自身利益出发与前海有所竞争，是合乎体制和逻辑的。”

　　这种竞争推动了前海进行思考。前海条例通过后，前海管理局方面一直保持沉默。不过，该局一位要求匿名的高级管理人员日前接受了《财经国家周刊》记者采访。他表示，前海管理局可以说是“主动削权”。“其他区提出，前海管理局如此多的职能，和深圳正在开发的坪山新区、光明新区管委会并无二致，且看不出体制机制创新所在。这促使前海管理局对自身职能定位做了重新审视。”

　　据其介绍，在这样的综合协调下，前海条例在前海管理局的内设机构、开发建设操作、监督机制设立等方面获得了一些探索的时间，其在保税制度安排方面获得了南山和宝安两区的积极支持。

　　因此，周荣生认为，前海条例的修改和调整，是各方面意见的综合和协调，最后形成的条例“操作性”更强。

　　2010年9月前海概念正劲之时，广东省人民政府发展研究中心主任谢鹏飞曾向《财经国家周刊》记者表示，涉及深圳法律和行政体系的“一市两制”，要取得突破很难。

　　对此，周荣生予以否认。他表示，前海享受的区域规划利好和计划单列市授权，都未发生改变，而是借助前海条例的实施开始进入落实阶段。他并明确表示，因属于特区地方性法规，未收到更高级别立法机关对前海条例的意见或建议。

　　与此同时，“前海条例在法律适用、治理结构、监督模式等方面的改动，并没有封死创新的空间。”周荣生向记者透露，前海法律适用方面将坚持引入国际商事仲裁惯例，料将在一年内在这一方面形成可供公众讨论的法律文本。

　　在治理结构方面，前海地区则被深圳市方面授予了行政执法方面的创新空间。“前海可以探索建立相对集中的行政处罚、行政审批机制。”周荣生介绍说。

　　此前，周荣生曾在公开回应时表示，前海最大的自主权是税收优惠。

　　深圳市银监局副局长胡艳超、中国国际控股有限公司首席经济学家曹远征皆表示，金融创新是深港两地金融业立业之本，在现有中央有关深港合作、金融创新等鼓励政策不变的情况下，业界应积极发掘，进而引导政策调整，而不应过多依赖土地、政策、价格等方面的优惠。

　　胡艳超接受本刊记者专访时认为，前海金融服务业的核心定位并未因前海条例的变化而发生改变，如何创新，考验的是三十而立的深圳自身的“创新力”，考验的是深圳金融界、政府乃至香港方面在现有政策框架下的“创新力”。